10 (第2/3页)
，以蒙得恩为正掌率（原为督率），陈玉成为掌率，李秀成为副掌率，共同主持天国政务。咸丰九年，洪仁玕到天京后被封为干王，一度停止的封王又恢复。这样，掌率变成了普通官职。洪仁玕封王后，并以军师身份主持朝政，形式上颇与东王杨秀清主持政务相似，实际上“自西（幼西王）以下听东（幼东王）令”，并以幼东王为殿前转献官，一切奏章非经幼东王盖印不得呈天王，发令也由幼东王转颁。太平天国政治体制，开始转变成“所有权柄集中于天王”的制度。
由于太平天国后期设官封爵封王很滥，因而不像前期那样各王府下都设六部，而在众多王府中只有朝内重要王府设立六部。但在六部以外又设文正总提、文副总提、左右同检，其中总提前期也有，不过与这时的总提有所不同，是办理考试事务的官员。这时王府的六部官员也与前期大不一样，很少有人办公。
地方职官 《幼主诏旨》，《太平天国史料》，第4 页。
太平天国建都南京以前，不注意建立地方政权，攻克的城镇随得随失。
建都南京以后，开始注意到建立地方政权的必要性。因此，太平军攻下镇江、扬州，在西征过程中，所克之地，派兵驻守，建立政权，以巩固胜利成果。在太平天国管辖的地区，废除清廷设立的道、州、厅等机构，陆续建立省、郡、县三级地方政府，委派官员进行管理。按照太平天国官制规定郡设总制，县设监军。总制、监军由中央政府任命，不设监军的县，直隶于总制管辖。
由于太平天国始终处于频繁的军事斗争中，为了便于统一行动和指挥，一般说，省、郡、县的行政首脑，大都由驻军首领或更高军事首脑担任，或者受他的领导和指挥。
天京事变后，地方职官随着天国职官的演变，也发生了变化。省行政首脑，出现了佐将、文将帅，或者不称文将帅而称管理某省行政事务官员。此外，还增设了一种又正、副巡察使的监察官。郡、县行政首脑，除仍为总制、监军外，县有时又出现一种佐将、又将帅、护军、大佐将等主持民政的官员。太平天国后期官爵层次增多，王越封越滥，官愈来愈多，爵更难胜计，郡、县地方行政官员都是有王号的王，这样便形成了郡难以节制县，省难以节制郡，中央难以节制地方的紊乱现象。这种现象的出现，形成行政上各自为政，军事上互不统率的严重局面。官制紊乱的恶果，表明太平天国政治制度的衰败。
乡官太平天国基层政权组织是乡官。乡官的产生，大体采取选举、保荐、委派三种方式。在新占领区，一般由上级委派；在老占领区，已建立乡官的地方，一般采取保荐、选举方式。按照《天朝田亩制度》规定“每岁一举，以补诸官之缺。”被保荐之人，必须具备的条件是（）遵守十款天条及遵命令；（2）“尽忠报国”；（3）“力农者”。保荐程序先由两司马提出，“列其行迹”，然后层层上转，层层核实，最后上达天王，天王降旨决定。但是，目前尚未见到实施的记载。然而关于选举的记载却较多。在太平天国文献或清官方文件中，都有“赶紧举官”②，“举为乡官”③，“乡里公举军帅、旅帅”④等记载。太平军占领苏州后，李秀成饬令管理苏州民务的左同检点熊万荃选举乡官。但是，不论乡官采取何种方式产生，其人员“皆土著为之”⑤。
乡官的职权，由于战争正在进行，不可能完全按照《天朝田亩制度》的规定履行，而是把主要精力放在清查户口，编立门牌，收缴土地赋税，供应军需，处理诉讼，打击土豪劣绅，维持社会秩序，统率乡兵协同太平军侦察敌情和作战等。由于他们认真执行太平天国政策法令，“得操征调之柄，催 《天朝田亩制度》，《太平天国》第 册，神州国光社954 年3 月版，第323 页。② 《殿右八指挥杨札谕》，《太平天国史料》，第3 页。
③ 《李秀成谆谕苏郡人民》。
④ 《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚《贼情汇纂》卷3。
⑤ 隐名氏《越州纪略》，《太平天国》第 册，第79 页。
科理刑，皆专责成”，乡官制在动员群众、组织群众、联系群众，维护社会秩序方面起了十分重要的作用。到了后期，乡官制在有的地区未能认真执行，以致组织不健全，人员成分更为复杂，大都以“绅衿”、“绅士”、“富绅”、“乡耆”、“殷富者”以及“举、员、监”等担任乡官。
《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚《贼情汇纂》卷3。
第三节民国初年的政权机构南京临时政府宣统三年（9）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主**统治，建立了资产阶级民主政府。
武昌起义，各省各地区纷纷响应，宣布成立军政府（或都督府）。随着形势的发展，客观要求建立一个统一的中央政府，作为领导革命的中心。然而在组织中央政府问题上，出现了最早起义的武汉和同盟会本部所在地上海两个中心。两地几乎同时发出函电，邀请各省派代表商讨组织中央政府，经过频繁的电报、书信往返和激烈斗争，最终确定在汉口英租界召开“各省都督代表联合会”，井推举谭人凤为议长，制定《中华民国临时政府组织大纲》。《中华民国临时政府组织大纲》规定国家政治制度，采取总统制。但会议正在进行时，出现了新情况一是武汉战争节节失利，武昌陷于清军包围之中；一是起义者于十月十一日（2 月 日）光复南京。于是会议改在南京继续进行。十一月初六日（2 月25 日），孙中山回国。初十日，召开临时大总统选举预备会。十一日，进行正式选举。到会代表共7 省，规定每省只有一票投票权。选举结果，孙中山以 票多数当选为临时大总统。十二日，在孙中山的提议下，代表会决议改国号为“中华民国”，改阴历为阳历，宣布92 年为中华民国元年。92 年 月l 日，孙中山在南京宣誓就职。月2 日，会议重新修订临时政府组织大纲， 增设副总统，将原5 部增为9部。3 日，复选黎元洪为副总统，通过孙中山提出的国务员名单。至此，临时政府组成，宣告中华民国正式成立。
南京临时政府的政治体制，是仿效西方国家三权分立的组织原则，由立法、行政、司法三种权力系统所构成，即立法机关（临时参议院）、行政机关（总统、行政各部）、司法机关（中央审判所）所组成。但在《临时政府组织大纲》中只规定“临时大总统得参议院之同意，有设立中央审判所之权”，并未具体规定司法机关的组织和活动原则，因而南京临时政府实际是由行政和立法两部分所构成。
中央政权机关南京临时政府中央政权体制，大致可分为临时大总统、副总统、行政各部、直属机构和军事机构。
（）临时大总统、副总统由各省代表选举产生。大总统的主要职责有（）统治全国之权与统率陆海军之权；（2）任免国务员、外交使节、宣战媾和、缔结条约、制定官制官规及设立临时中央审判所等权，但须经“参议院之同意”；（3）向参议院交议或提出咨询事件，行使复议权。即总统对参议院的议决，如不同意，可在0 日内声明理由提交复议，“参议院对于复议事件，如有到会参议员2/3 以上的同意，仍执前议时”，必须执行。副总统协助大总统工作，大总统因故不能视事，受大总统的委托代理职权，因故去 《修正中华民国临时政府组织大纲》第4、5、、4、2、3 条，《南京临时政府公报》92 年 月29日，第 号。
职时，得升任之。
（2）直属机关。据有关材料记载，大致有法制局（院），印铸、公报、稽勋三局。其中稽勋局是临时性的，它的主要任务是“对于开国之役，调查应赏应恤之人，分别应赏应恤之等，详订应赏应恤之条”，事毕即应取消，给赏给恤，具体任务，移归内务部办理。
（3）行政各部（即内务、外交、陆军、海军、司法、财政、实业、交通、教育九部），为管理国家军政事务的执行机构，直隶临时大总统。各部设总长、次长各 人，分管该部工作。据有关不完全的材料记载，各部分别设局、司、处或厅、局或厅、司或处、司及直辖机构。司、局下分科办事。
（4）军事机构，除了陆军、海军两部外，还有参谋本部、大本营、南京卫戍总督府等。
参谋本部是负责军令的机构，92 年2 月 日成立，由各省派员组成，设总次长各 人，下设总务、陆地测量及 至4 局。
大本营为元首兼陆海军大元帅的战时组织，全称“大元帅大本营”，系战时特设的最高指挥机关。下设兵站总监、兵站次监、作战局、兵站等。主要成员大都由参谋本部人员兼任。由于大本营系临时特设的军事最高指挥机关，据92 年3 月27 日《大总统令参谋本部裁撤大本营名目文》中说，“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消”②，可见成立时间很短，大概在3 月下旬就撤销了。
南京卫戍总督府是统辖南京卫戍勤务的机关，设总督、参谋长管理全府事务。所谓卫戍勤务，除指一般警备外，并“监视卫戍区的陆军的秩序、风纪、军纪，保护各种陆军建筑”，“指挥区内驻屯军队，直接管辖区内宪兵、要塞等。遇有紧急情况时，得对不受管辖的部队径行命令，必要时，经与参谋部、海军部协商妥恰后，可调遣兵舰炮船”。
立法机关南京临时政府的立法机关为临时参议院。在临时参议院成立前，是武昌起义后组成的“各省都督代表联合会”。各省都督代表联合会名义上是一般民意机关，实际上具有最高权力机构的性质。从宣统三年十月初五日（9年 月25 日）召开第一次会议起，到92 年 月28 日临时参议院成立止，共计存在75 天，在完成建立共和制度初步任务后结束，其余未完成的任务由临时参议院继续完成。
临时参议院是按照《中华民国临时政府组织大纲》设立的，是行使立法权的最高权力机关。由各省都督府派参议员组成，开会时每省3 人中只有一票表决权，议员用无记名投票选出正副议长主持会务。成立时议员为43 人，其中同盟会会员33 人，革命团体贵州自治学社 人，与革命有密切联系的绅士 人，立宪派8 人。同盟会会员林森、王正廷为正副议长。
临时参议院议事方法，一般“以到会参议员过半数之所决为准”，对于宣战、媾和及缔结条约“非有到会参议员2/3 的同意，不得议决”。议决事 《大总统咨参议院设文稽勋局文》，《南京临时政府公报》92 年（民国元年）2 月23 日，第20 号。② 《南京临时政府公报》92 年3 月27 日，第49 号。
钱实甫《北洋政府时期的政治制度》下册，中华书局984 年5 月版，第420 页。项由临时大总统盖印，牵涉到各部或有关部，交各部或有关部执行。如议决事项临时大总统不同意，在0 日内说明理由，交令复议。在复议时，到会议员2/3 以上仍然维持原议，临时大总统必须交各部或有关部执行。
临时参议院职权，一方面议决暂时法律和临时政府预算、税法、币制、公债发行、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件和检查临时政府的出纳；另一方面对临时大总统行使宣战媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节，有同意权。
从上所述，可见，南京临时政府政权体制，仿效美国的总统制，但未完善，只有立法制约行政，司法则是一个雏型，而立法机关的议员又非选举产生，则为民主欠缺之处，但它毕竟冲破了君主政体的羁绊，开创了民主政体的先河。
地方政权机关武昌起义爆发后，全国各地纷纷响应，宣布独立。但是，各地独立的情形有所不同，建立的政权机关也不一样，有的成立全省军政府，有的在某地成立军政分府或军政府。如湖南、湖北成立军政府，浙江宁波、江西九江、安徽合肥等成立军政分府，山西大同、山东登州成立军政府，等等。其中也有特殊，如广西南宁成立军政副府。军政副府按性质与地位和分府不同，仅次于省军政府，全名为“省副军政府”。出现这种情况，主要由于“副都督陆荣廷‘驻节’南宁，而他又是拥有实力的人”的缘故。随着起义形势的发展，有一些省的地区政权逐步统一成全省政权。如四川，最早起义地区是荣县，随着重庆、成都分别宣布成立军政府，后统一成四川军政府。成立军政府的地区相应地建立了政权机构，然而各地所建立的政权机构又不完全相同，如湖北类似总统制，福建类似内阁制等。
从武昌起义到南京临时中央政府成立，地方政权组织颇不统一，这清楚地说明，人们在探索推翻清皇朝后建立什么样的政权机制来巩固胜利的成果。92 年 月，南京临时政府成立后，为了统一各省所属行政各部名称，2 月电令各省都督，将军政府行政各部改为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”②，开始着手统一地方政权机关。
民国初年成立的政权机关，是按照资产阶级共和制度设置的，具有近代意义的政权组织机制，但由于处在战争环境，各地方政权机构均各自为制，颇为混乱。以孙中山为首的南京临时政府成立后，正准备制定法规划一地方政权组织，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，历史进入北洋军阀统治时期。
钱实甫《北洋政府时期的政治制度》下册，第434 页。
② 《大总统令内务部分电各省都督所属行政各部改称为司》，《南京临时政府公报》92 年2 月9 日，第 号。
第四节北洋政府的政权机构92 年3 月，袁世凯窃取辛亥革命的果实，在北京建立北洋军阀政权。
随着袁世凯统治的加强，军阀各派明争暗斗，矛盾日益加剧，政机机关不断发生变化，从92 年3 月至99 年，经过内阁制、总统制、帝制、内阁制的演变。在这期间，又经过两个大的阶段，即袁世凯统治阶段和各派军阀统治阶段。前阶段由内阁制过渡到总统集权制再到洪宪帝制，后一阶段是恢复内阁制和各派军阀争夺统治权的斗争。
袁世凯统治期间的中央政权机关（一）内阁制袁世凯继任临时大总统，是按《中华民国临时约法》规定所组建的政府，与《南京临时政府组织大纲》规定的有所不同，不是采取总统制，而是采取责任内阁制。责任内阁制的政权体制由大总统、议会、内阁、法院所构成。.大总统、副总统。
大总统初名临时大总统，93 年0 月0 日取消“临时”二字，正式为此名。责任内阁制，大总统不是实际的行政首脑，而是代表国家的元首。大总统任期，最初无明确规定，后来规定为5 年，如再当选，得连任一次。按照《中华民国临时约法》规定，大总统代表临时政府，总揽政务，统率陆海军，有公布法律、发布明令、制定官制官规、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、任免文武职员、派遣大使公使、代表国家接见外国使节、颁给勋章及其他荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复权等权力，但大总统在制定官制官规、任命国务员及外交使节、宣战媾和、缔结条约等方面须经参议院（国会成立为国会）同意，提法律案、公布法律及发布命令时，须经国务员副署，否则无效。副总统协助大总统，在“大总统因故去职或不能视事时，得代行其职权”。在《大总统选举法》中则改为因故去职或“缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满为止，大总统因故不能执行职务时，以由副总统代理”。若正副总统同时缺位，大总统职务“由国务院摄行其职务；同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举”。大总统若受参议院（或国会）的弹劾，则由最高法院全院审判官推举9 人组织特别法庭进行审判。
但是，这种弹劾和审判，不是指违法、失职，而是指谋反行为。这是因为在内阁制的大总统不负实际政治责任，不存在违法失职问题。
由此可见，《临时约法》规定的内阁制，对于总统的权力给予相当的限制。这对袁世凯来说，是格格不入的，只要时机成熟，就进行公开的破坏。2.议会。
北洋政府议会，最初为一院制，后改为两院制，前者名参议院，后者名国会。
（）参议院。
参议院是由92 年 月28 日成立的临时参议院演变而来。同年3 月，袁世凯任临时大总统，在北京成立北洋政府。4 月29 日，临时参议院迁至北 《大总统选举法》（民国二年十月五日）第5 条，陈茹玄《中国宪法史》，世界书局933 年版。京，取名参议院。按照《临时约法》28 条的规定，参议院于“国会成立之日解散，其职权由国会行使”，无异具有临时国会的性质，是一般资产阶级民主国家三权分立原则中的最高立法机关，实际上不仅具有立法的性质，而且还是一个“造法机关”，赋有“制宪”的任务。它由各省及蒙古、西藏等各选派5 人，青海 人组成。在会议进行表决时，各地议员只有一票投票权。其组**员几乎都是地方实力派的代表。
参议院设正副议长，由议员互选产生，主持院务。院内设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。全院委员会由全体议员充任，并互选 人为委员长，但正副议长不得兼任。常任委员会又分别置法制、行政、庶务、请愿、惩戒五部，委员在议员中互选，并推 人为委员长，分别担任审查各部事件，还可兼任特别委员。特别委员会成员由议长指定或者院中选举产生。其中指定或选出委员中互推 人为委员长，负责审查特别事件。
参议院职责则为第一，制定、修改、废除法律及议决一切法律案；第二，议决政府预算、全国税法币制及度量衡准则；第三，议决政府公债募集及国库有负担的契约；第四，决定大总统任免国务员、大使、公使，对外宣战媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑和复权等；第五，答复政府咨询事件；第六，选举正副总统；第七，受理国民请愿；第八，对有关法律及其他事件意见向政府建议；第九，对国务员处理事情，认为不符合法律或其情况，向国务员提出质询，并要答复；第十，对官吏纳贿违法，咨请政府查办；第十一，对大总统有谋叛行为或国务员违法失职，提出弹劾。但是，在受理国民请愿时，其请愿书非有议员3 人以上介绍；向政府建议必须有议员5 人以上连署；向国务员提出质问书，须有议员0 人以上连署；对总统弹劾须有议员20 人连署，对国务员弹劾须有议员0 人以上连署；选举正副总统须有议员总数3/4 出席，方能投票。此外，参议院无权发布告示，凡议决事件，交总统公布施行。
参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中，国民党、共和党各占40 席，民主党占25 席，都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务，民主党又常常站在共和党一边。这样，共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此，参议院名义上是独立行使立法权的机关，实质上是袁世凯愚弄的工具。
（2）国会。
按照《中华民国临时约法》规定，“约法施行后，限0 个月内，由临时大总统召集国会”。93 年4 月8 日，国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权，而且具有立法、民意、制宪机关三重性质，除立法、制宪外，还享有弹劾权和同意权。
国会由众议院和参议院组成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。
两院正副议长对外为一院代表，对内负责维持院内秩序，整理议事，指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3 年，参议院议长任期2 年。两院议长如有违背法律情形，经总议员/5 以上提议，交惩戒委员会审查，结果交院议决，如出席总议员/3 以上，其中2/3 以上议员认为违法，即免 《中华民国临时约法》、《参议院法》，见《法令全书》第 册，《宪法》，92 年印铸局印行。去议长职务。
两院全院委员会由各院议员组成，开会时各选委员长 人主持会议，但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间，遇有重大问题，经议长或议员0 人以上动议，该院决定后，才能召开。其中参议院全院委员会召开，还须有/3 以上委员出席。
两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查，两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会，进行该项工作。
两院委员产生，众议院用限制连记名选举，其限额为原人数的/3，并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会，参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
两院特别委员会，只有在两院遇有特殊事件，对该事件进行特别审查时才能成立。其人数，众议院一般由议长指定，但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
三种委员会的情况表明，主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构，所以它的活动范围不能超越该院委托的审查议案。
两院的职权，按照《国会组织法》规定，处于平等地位。国会对于各种议案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限，除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外，还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限，即起草宪法。
两院虽然处于平等地位，除开幕和闭幕式合并举行外，对案件的议定，则是分别进行的。两院会议每年召开一次，为期4 个月，必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定，众议院议员为59 名，参议院议员为274 名，两院共为870 名。众议院议员由地方选举，采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”，后者称为“代表特别社会势力之集团”。所谓复选制，即先举“初选当选人”，然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制，即由省议会，蒙古、西藏、青海、华侨选举会，中央学会（未选出）选举议员。
在当时参加国会议员选举的政党，主要有国民、共和、统一、民主四党。从92 年 月开始选举，到93 年结束，在选出的众、参两院870 名议员中，国民党占392 席，共和、统一、民主三党占223 席，跨党和无所属者占255 席，其中国民党占绝对优势。
国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，93年7 月2 日在天坛祈年殿成立由0 人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
但是，在国会和宪法起草委员会中反对派占优势，这对袁世凯是一大障碍。于是，他设法操纵国会，破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府，大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面，用金钱和职位在国 《议院法》（93 年9 月27 日），《北洋临时政府公报》93 年9 月29 日。 周异斌、罗志渊《中国宪政发展史》，第70 页。
会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党，以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成，袁世凯一面破坏制宪，一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认，必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法，后选总统。两派在国会中相持不下，袁世凯唆使黎元洪领衔，率领4 省军阀发表“先举总统建议”，对国会施加压力。结果，国民党议员为武力所屈服。0 月5 日，由袁世凯公布《总统选举法》。 日，组织总统选举会，经过议员三次投票，最后以507 票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已完成任务，成了一个无用的累赘。 月4 日，他以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数无法开会。94 年 月0 日，正式下令解散国会。
3.内阁。
袁世凯政府初期的政治制度是内阁制。所谓内阁制，就是国家一切行政权力集中在内阁，即国务院。国家一切行政不是由总统而是由内阁负责，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力。因此，国务院就成为国家政权机关，即中央政府。
国务院于92 年4 月2 日成立，由国务员组成，即国务总理和各部总长组成，并以总理为国务会议主席。
国务院有辅助机构秘书厅，直属机构法制、铨叙、印铸、临时稽勋、蒙藏事务、全国水利、币制、临时国会事务等局及法典编纂会；行政各部为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通0 部，分管各项工作。
内阁制的设立，对于一心搞独裁统治的袁世凯是一个很大的约束和限制，因而他就想方设法破坏它。袁世凯为了集权，一面将总统府秘书处扩大为秘书厅，军事科扩大为军事处，将秘书厅下的财政科扩大为财政委员会，直接听其指挥。秘书厅、军事处、财政委员会名义上是总统的辅助机构，实际上是“阴持”政权、军权、财权的机关；另一方面，又施展各种手段，控制国务院以达到废除内阁制的目的。他迫使不听自己使唤的唐绍仪内阁辞职，并先后任命陆征祥、赵秉钧为国务总理，后来内阁成员虽有变化，但基本情况始终未变。自92 年3 月到94 年5 月，前后二年多，经过了唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六易（不包括代理总理在内）内阁。
4.法院。
北洋政府司法制度基本上沿袭清末司法制度。92 年3 月5 日公布的《中华民国暂行法院编制法》，无非是清末宣统元年（909）颁布的《法院编制法》的翻版，只是将“帝国”改为“民国”，“臣民”改为“人民”而已，其本质和内容没有变化。但从司法制度说，值得注意的有两点。
第一，实行行政诉讼独立。即把行政诉讼和普通民、刑事诉讼分开，各设不同的法院管辖。一般说，发生诉讼案件的情况有两种一是人民相互间诉讼；一是人民与官署间诉讼。前者规定为普通法院受理，后者规定为专门法院受理。所谓专门法院，即平政院。这种行政诉讼与普通诉讼分开的办法，是资本主义国家普遍采用的办法。但资本主义国家普通法院与特别法院都受理行政诉讼，北洋政府则只有专门法院才能受理。
第二，采取四级三审制，即审判机关分四级设立，审判只能三审终审。
就是说，第一审分为初级和地方审判厅，以高等审判厅大理院为终审机关。北洋政府在当时“京师设大理院及总检察厅，为全国上诉最高机关，设高等以下各级厅，管辖京兆属县及京师诉讼，于各省城设高等厅，于县乡（镇）设地方厅及初级厅，又因地方情形得设高等分厅或系地方分厅”。
（二）总统制93 年0 月0 日袁世凯就任正式大总统后，竭力攻击国会。94 年月0 日，他下令解散国会，代之以“中央政治会议”。3 月8 日，“约法会议”正式成立，为袁炮制了一部适合**独裁统治需要的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》。94 年5 月l 日公布《中华民国约法》，同时废除《中华民国临时约法》。按照《中华民国约法》规定取消内阁制，实行总统制。这种制度不是资本主义国家的共和总统制，而是集行政、司法权力于总统一身，把总统建立在一切政治机构之上的总统制，从而破坏了辛亥革命以来建立的民主共和制，成为以“民国”为招牌的总统独裁制。按照这种制度设置的主要行政机构如下.大总统。
《中华民国约法》规定，大总统“为国之元首，总揽统治权”，“代表中华民国”，“对国民之全体负责”。所谓“对国民之全体负责”，简言之，就是对封建买办阶级负责；所谓“总揽统治权”，就是制定官制官规、任命文武官员、缔结条约、统率陆海军、制定陆海军编制及兵额、宣战媾和、发布代法律紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章与其他荣典等等权力②。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意，但立法院始终未成立，由参政院代理，而参政院如同中央政治会议、约法会议一样，完全是袁世凯的御用工具。所以，总统的权力实际上不受任何限制。
2.总统府。
内阁制改为总统制后，如何在政权体制上便于有效地进行集权统治，就成为袁世凯关注的问题，因而他开始进行体制改革。在体制改革中，首先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称陆海军大元帅统率办事处）等重要机构。
政事堂（94 年5 月3 日设立），设国务卿，赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞，下设五局一所，其中“机要局的权力，远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去”②。95 年 月4日，又设一个全国生计委员会。这样，“政事堂实为政治上最高机关，除关于军务事项外，为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（94 年5 月2 日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处， 《中国年鉴》第 回，商务印书馆924 年版，第35 页。
② 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆95 年增补再版。 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆95 年增补再版。② 李剑农《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局980 年版，第200 页。③ 杨幼炯《近代中国立法史》，第25 页。
三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
3.行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。94 年7月0 日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
4.参政院。
《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。94 年5 月24 日、2 月27 日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
参政院于94 年 月20 日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29 日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政70 人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到2 月前后半年多时间，最主要活动是94 年2 月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施（）制定公布《觐见条例》，恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”，公文收发处改为“奏事处”，公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣，等等。95 年2 月3 日，成立大典筹备处，加强军警执法处职权，宣布9 年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候，全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆发，继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙，在9 年2 月23 日急忙宣布延缓帝制实行，接着又被迫宣布取消帝制，4月22 日，宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5 月8 日，下令取消政事堂，改称国务院，妄图挽救统治危机。但是，在众叛亲离、万人唾骂下，袁世凯于 月 日忧愤死去，结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后，北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为首的皖系，以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为首的直系，以张作霖为首的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从9 年 月至99 年五四运动爆发，北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握，以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握，直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的97 年，中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府，一个是南方的护法政府，彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后，仍然由北洋军阀控制着北京政权。
9 年 月7 日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》、92 年的官制和国会，撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构，实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8 月 日，旧国会复会，补选冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后，他积极扩张皖系势力，与黎元洪和直系发生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪，下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”，与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义，于97 年5 月7日率辫子军3000 余人北上。他到天津后，通电逼黎元洪于 月3 日下令解散国会，到北京后又挤走了黎元洪。7 月 日，张勋扶植溥仪恢复帝制，导演了一幕为期2 天的复辟丑剧。复辟失败后，冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功，是再造“民国”的“勋臣”，复任国务总理，组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散，召集一个由各省军阀指派的临时参议院，修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法，排除国会和《中华民国临时约法》，加强独裁统治。98 年3 月，由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客，组成“安福俱乐部”，操纵选举，制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会，将冯国璋排挤出中央政府，选出老官僚徐世昌为总统，造成以皖系段为首的统一天下。直到920 年直皖战争皖系失败后，北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从9 年到920 年7 月这段时间里，北洋政府总统、总理不断发生改换，但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化，沿袭9 年4 月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制，实质上是以共和责任内阁之名，行封建军阀**之实，中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府97 年张勋复辟失败后，段祺瑞重新掌握北洋中央实权，拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会，一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山，于7 月7 日率领海军南下，联合西南各派势力，揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后，于8 月25 日召集南下议员开国会非常会议，决定成立军政府，进行护法斗争。
军政府采元帅制，设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前，大元帅为国家行政元首，对外代表“中华民国”，元帅协助大元帅筹商政务。下设外交、内政、财政、陆军、海军、交通六部及都督若干人。各部总长由国会非常会议选举，提请大元帅任命。在总长缺位尚未选出前，由大元帅先任命署理。都督赞助军政府工作，由宣布与段政府断绝关系的都督充任。
9 月 日，国会非常会议选举孙中山为大元帅。2 日，选举陆荣廷、唐继尧为元帅。同时，选出各部总长。0 日，孙中山就职，宣布中华民**政府成立。从此形成南北对峙局面，标志着“护法”斗争的开始。但是，军政府的实权为桂系军阀陆荣廷、陈炳焜所操纵。不久，西南军阀在英、美帝国主义拉拢下，与北方直系军阀相勾结。当直系头目冯国璋提出和议主张时，他们便通电响应、酝酿改组军政府，排挤孙中山。
98 年5 月，孙中山被迫辞去大元帅职务。操纵非常国会的政学系，为了讨好西南军阀，通过修改军政府大纲，废除元帅制，改为总裁会议制，增设政务院、军事委员会、参谋部，取消都督若干人设置。政务院下设参事会，各部改隶政务院。军政府行政权归总裁会议，政务院襄助执行。5 月20 日，选举孙中山、唐绍仪、伍廷芳、岑春煊、陆荣廷、唐继尧、林保怿等为总裁，岑春煊为主席总裁。
改组后的军政府，表面看来，好像一切方针、政策、人事任免等重大问题，都要经过总裁会议共同讨论决定，但实权完全操纵在桂系军阀手中。5月25 日，孙中山愤离广州去上海，在辞大元帅通电中表明对军阀的认识，说“顾吾国之大患，莫大于武人之争雄，南和北如一丘之貉。虽号称护法之名，亦莫肯俯首于法律及民意之下。”孙中山领导的资产阶级民主革命陷入了绝望的境地。
北洋政府地方机关北洋政府建立的地方机关，十分纷杂，变易频繁，大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
（一）地方立法机关.省议会。
92 年3 月北洋政府成立后，陆续颁布《省议会议员选举法》（92年9 月4 日）、《各省第一届省议会议员名额表》（92 年9 月25 日）、《省议会议员选举施行细则》、《省议会议员复选区表》（92 年0 月2 邹鲁编《中国国民党史稿》第3 册，商务印书馆944 年增订版，第085 页。日）、《省议会暂行法》（93 年4 月2 日）等法规，各省开始成立省议会。按规定，各省议会组**数，最多的直隶为84 名，最少的吉林、黑龙江、新疆为40 名。议员的产生，采间接选举制，分初选和复选，初选一般以县为单位，复选由若干初选区组成。但复选区由于各省情况不同，因而数目也不一样，多的如云南22 区，少的如吉林7 区，一般均在0 至20 区之间。议员任期3 年，连选连任。其职权主要是议决权，建议权，监督权。
但是，“二次革命”后，袁世凯非法解散国会的同时，认为省议会不宜于统一国家，于94 年2 月2 日下令一律解散。袁世凯死后，省议会与国会一样奉命恢复，但在军阀割据的形势下，并未完全恢复，即使恢复也未起到立法机关的作用，反而成了军阀们实施暴政的点缀品。
2.县议事会。
北洋政府县议事会系沿袭清末并略加改变而成立的立法机关或民意机关。它由县所属城镇乡选出议员组成，其人数根据各县人口多寡而定，最多0 人，最少20 人。议员任期与省议员相同。但“会议的召集、开会、闭会、延会等，均由县知事决定，也有规定由议长召集的（如江苏），但须预先通知县知事”②。它所作出的决议，县知事不仅可以提交复议，而且可以撤销。因此，县议事会的职权十分有限，“几乎在县知事的控制下”运作③。
随着袁世凯统治的加强，民意机关成为他独裁的累赘。94 年2 月3 日，他以“自治机关，由多数暴民**，动
（本章未完，请点击下一页继续阅读）