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称民权，不知国法”等罪名④，下令停办各级地方自治，解散县议事会。袁世凯死后，各省陆续有所恢复，但大都成了地方军阀粉饰“民主”的装饰品。
（二）地方行政机关北洋政府成立后，鉴于地方行政制度十分混乱，93 年 月8 日颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》。根据《组织令》，废除了清朝的府、州、厅，增设特别区，在省与县间增加道一级，形成省、道、县三级制度和政权机关。
.省行政机关。
92 年，南京临时政府成立后，各省基本上采取军政、民政合并管理办法，其政权机关为都督府。袁世凯政府成立后，为了加强统治，强化中央集权，分散地方权力，93 年 月提出在地方实行军民分治，设立行政公署，作为管理行政机关，并由总统直接任命民政长负责。当时除山西、江苏、福建、湖北、江西、四川等省基本实行外，其他各省大都由都督兼民政长。94 年，袁世凯为贯彻中央集权和恢复帝制打下基础，进一步实行军民分治。5 月23 日公布《省官制》，将行政公署改为巡按使署，民政长改为巡按使。同时，鉴于民政长没有兵权，便将地方武装拨给巡按使指挥。财政、司法拨归巡按使监督。
9 年 月，袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握北洋中央实权。7 月 日，命令将巡按使署改为省长公署，巡按使改为省长。同时增设一个 钱实甫《北洋政府时期的政治制度》上册，第23 页。
② 钱实甫《北洋政府时期的政治制度》下册，第29、29 页。
③ 钱实甫《北洋政府时期的政治制度》下册，第29、29 页。
④ 白焦编《袁世凯与中华民国》，荣孟源、章伯锋主编《近代稗海》（三），四川人民出版社985 年版，第84 页。
由2 人组成的参事会，作为省长咨询机构，并增设警务处、交涉使署等组织。97 年9 月，北洋政府又在各省设立直属教育、实业两部领导的教育、实业厅。至此，省行政机关的体制和领导关系是省长公署下设政务、军务、财政、教育、实业等厅及参事会、交涉使署、警务处，其中财政、教育、实业三厅及交涉使署、警务处属中央有关部和省双重领导。
从上可见，省行政机关经过三次变化，变化的特点不仅是名称、组织的改变，而且还设立不直隶省行政机关的教育、实业等厅之类的组织。同时，北洋政府统治者为了巩固统治，企图采取军民分治来削弱地方势力，但这未能达到预想的目的，一切行政实权仍然掌握在盘踞一方握有兵权的军事首领手中。
2.道行政机关。
93 年 月8 日，北洋政府公布《划一现行各道地方行政官厅组织令》。3 月8 日，国务院拟定《各道观察公署暂行办法》。随即各省纷纷划分道并建立道政府。其政权机关为观察使署，首脑为观察使。94 年，袁世凯提出进一步实行地方军民分治的同时，5 月23 日公布《道官制》，将观察使署改为道尹公署，观察使改为道尹。这一改变，伴随着北洋军阀统治的始终。道政权机关的体制，采取分科办事办法，其职权，最初笼统地规定为在省监督下，管理道内行政事务和省委任之事。改为道尹公署后，才作了较为具体的规定，除管理道内行政事务、考核道内行政官吏、颁布道单行规程外，还有监督道内财政及司法行政，节制调遣驻扎道内地方武装，监督考核所属各县行政官吏以及受托监督区内的其他特殊官署行政等权力。
3.县行政机关。
袁世凯政府成立时，各县行政首脑名称颇不一致。92 年 月2 日，命令各县将行政官吏名称一律暂时改为“知事”。93 年 月8 日，公布《划一现行各县地方行政官厅组织令》，将各省府、厅、州一律改为县，机关名为“县知事公署”，行政首脑通称“知事”。94 年5 月25 日，又正式颁布《县官制》，明确规定“县置知事，隶属道尹为县行政长官。”直至92 年以前，名称和性质大体上固定下来。
县政权体制，除县知事外，采取分科办事，最初数额不同，名称不一，职权划分也不明确，到93 年 月《组织令》公布后，才逐渐趋于一致。按各县事务繁简，分设2 至4 科，分管各项具体事务。县行政公署职权大体与道相似，只是主管范围限于县行政区域。
4.基层政权。
北洋政府成立后的基层政权，是指县以下的基层政权组织。这种组织，在99 年五四运动前，大致是在北方沿袭清末的城、镇、乡制，在南方是自定的市、乡制。南北两制大同小异，只是城、镇改为市，即城和镇的合称。城、镇、乡都是县下的一级，其区别主要是城是指府、州、厅、县所在地的城厢（废府、州、厅后，指县所在地），镇是指县城以外人口聚集的市镇，乡是指区域在五万人以上或不满五万人自然形成区域中的市镇、村庄、屯集等地区。
城、镇、乡的政权机关，城、镇为镇公所，乡为乡公所。城、镇公所置镇董 人，管理本镇行政；乡公所置乡董 人，管理本乡行政。一般城、镇和乡，还设有镇佐、乡佐协助镇董、乡董工作。
以上是北洋政府地方行政系统和政权体制，按照这种系统和体制对人民进行统治。
（三）地方军政机关北洋政府是军阀统治的政府，各派军阀在帝国主义支持下，为了争夺地盘，内战连绵不断。虽有袁世凯表面的统一，然而这种“统一”，到袁死后变成公开的分裂。各派军阀无论在袁世凯统治时或死后，他们通过地方军政机关控制地方大权，维护自己的统治。北洋政府统治者，为了巩固自己的地位和维护本身的统治，有时建立这样或那样的机构，笼络地方军阀。因而地方军政机关十分紊乱，变动也很频繁，大致有下列机关。
.省军政机关。
9 年的辛亥革命中，起义各省在废除总督、巡抚制度的同时，建立了都督府，设置都督，管理军政和民政；其他省区仍然保持清朝地方制度。袁世凯在北京建立北洋政府后，93 年 月8 日颁布《现行都督府组织令》，各省军政机关名称才基本划一起来。
孙中山领导“二次革命”失败后，北洋军阀势力得到了发展，袁世凯统治进一步加强。与此同时，各省军阀割据也在酝酿。袁世凯担心这些军阀势力成为他**独裁的新障碍，因而制定废督裁军计划，企图缩小行政区域，便于对地方军阀进行控制。这一计划遭到各地军阀强烈反对，于是改为先废督后改道的计划。94 年 月30 日宣布废除都督府，7 月8 日公布《将军行署编制令》，实行将军制，置将军府于京师，都督改为将军，都督府改为将军行署。但是，这一计划还未完全实施，袁世凯统治就宣告结束了。
袁世凯死后，黎元洪继任总统，段祺瑞掌握实权，9 年7 月 日命令撤销将军府，改将军行署为督军公署，将军为督军，一直到923 年以后才有所变化。
省军政机关及其首脑名称，虽然不断改变，但它的本质并未发生变化，仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
省军政机关的体制，无论是都督府、将军行署、督军公署，大体上都相同，除军政首脑外，主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是，并不是所有省都单独设置军政机关，未设置的省份则在省行政机关内设军务厅，并以行政首脑兼管军事。
值得注意的是各省军政首脑按规定只限于管理所辖省区的陆军，而实际上，一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配，他们甚至单独或联合反抗中央，成为一省的霸主。
2.地区性军政机关。
袁世凯在北京建立北洋政府后，为了笼络军阀巩固自己的统治地位，按其军阀势力的消长，建立地区性军政机关。
地区性军政机关，就其名称有巡阅使署和经略使署，军政首脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围，有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制，大体相同，一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8 处。除此而外，直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令 人，宪兵00 人。有些巡阅使，为了达到某种目的，还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处，就是一例。
上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围，主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同，始终是有名无实的空头衔；直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域，而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
同时，北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾，有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政首脑兼任。
这些使署和副使署，按规定是管辖地区军政的机构，统辖区域内陆军，会同区内各省军政首脑，筹办处理区内军事事务。其实不然，凡是在那些军阀势力所能达到的地区，无论军政和民政，都在他们控制之下。因此，这些军阀便成为那一地区的太上皇。
3.临时性军政机关。
临时性军政机关，一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署，不是北洋政府统治地区所有省份都有，即使设立也不是长期存在，而是随设随撤。
在两种不同使署中，护军使署的职权和所辖区域，按照93 年2 月9日颁布的《护军使暂行条例》规定，分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关，其职权、地位、组织与其他省军政机关相同；后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域，其编制和员额较小。如94 年5 月28 日陆军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各 人。护军使署的首脑为护军使，个别地区也有设副使的。镇守使的设立，是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀，以及镇压边区和城市人民。因此，设立镇守使署的地区，大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其首脑通称镇守使、副使，但副使的设立，主要根据情况而定。
镇守使署组织体制，按照93 年9 月5 日公布的《镇守使署条例》规定，一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外，还有一种较为特殊的镇守使署，它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政，而且还兼办屯垦、禁烟等行政，所辖区域又系蒙汉杂处，因而它的组织，除一般使署设置外，还增设秘书，并分置两科。上述两种不同的使署，虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀，通常都由所在地握有兵权的陆军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方，号令一切，鱼肉人民，甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以，这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
综上所述，北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点第一，制度极其复杂和混乱，机构权力也很大；第二，军政和民政机关名义上是并立，实际上民政机关往往受军政机关的支配，处于附庸地位；第三，军政机关和经制武装本非一致，却是混为一体，往往由武装部队长官充任；第四，地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关，不但可以任意对抗中央，而且可以随时宣布脱离中央，“独立自主”；第五，军阀势力发展之后，向外扩张，成为超出自身范围的超级机关；第六，争夺地盘割据形势出现后，在其军阀本身势力范围内，又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现，反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
（四）特别行政区机关93 年 月，北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时， 月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区，是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方，其余如蒙古、西藏等地区，仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区，其地位、性质与省相似或相同。
.京兆特别行政区政府。
93 年 月8 日，北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。94 年5 月，袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖，确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等20 县，并规定行政完全脱离直隶而独立。0 月，又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区，称京兆。同时颁布《京兆尹官制》，明确规定特别行政区政府，称京兆尹公署，行政首脑称京兆尹。
京兆尹公署采取分科办事办法，下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（97 年4 月 日改称财政厅），管理区内财政事务。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本区巡防警备队，颁行单行法规，监督所属官吏，以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
2.热、察、绥特别行政区政府。
热、察、绥三特别行政区，在94 年7 月 日未公布《都统府官制》以前，仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统，绥远设绥远城将军，管理军政和蒙旗事务。民政方面，热河、察哈尔属直隶，绥远则属山西。93 年5 月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后，按新制规定，区别于省制，采取军政合一的都统制。在这种制度下，机关名称为都统府，首脑为都统。都统由中央直接任命，总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成，下设总务、军务二处。此外，还设有政务会议、财政分厅（97 年4 月 日改为财政厅），其中热河、绥远两特别行政区还设审判处，兼理司法。到了928 年以后，三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省，分别成立省政府。
3.川边特别区政府。
川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同，设官分职也在不断变化。92 年8 月为川边镇守使，管理军事。93 年 月改为川边经略使，管理行政。7 月改为川边都督。94 年 月，又改为川边镇守使，管理军政和民政，成为军政合一的制度。5 月，增设财政分厅，由镇守使兼任厅长。9 年 月，又将军政分开，在镇守使署之外另设道尹公署，专管民政，同时将财政分厅划归道尹兼任。这样，军政和民政虽然分开了，但道尹和镇守使之间关系，名义是平行，实际上隶属于镇守使之下，军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化，以“川边情况特殊，不宜实行军民分治”为由，川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、陆军各部会商，于9 年4 月3 日明确答复，并规定“川边道尹隶属川边镇守使”，从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政首脑。
925 年2 月，川边特别行政区改名西康特别行政区，撤销镇守使署，另设西康屯垦使署，兼管民政。927 年屯垦使署被刘文辉24 军接管后，又恢复旧制。929 年春，成立西康政务委员会，办理民财各政。935 年2 月，成立西康建省委员会，经过3 年多筹备，938 年9 月，正式建成西康省，成立省政府。
第十二章宪政第一节清末“预备立宪”
清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（905）派遣五大臣出洋考察，到宣统三年（9）爆发武昌起义为止，前后进行7 年时间，大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中，主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
第一阶段光绪三十一年至三十四年（905—908）
.预备立宪诏旨的颁布。
光绪三十一年六月（905 年7 月），清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从 月出发，经过半年多时间，走遍英、美、法、日、俄等国，光绪三十二年（90）先后回国。他们向慈禧太后密陈，“欲防革命，舍立宪无他”，实行“宪政”，可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”。这个假立宪建议，颇为慈禧太后赏识，她立即召开御前会议讨论，众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法，清廷决定“仿行宪政”。
七月十三日（9 月 日），清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是（）“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备，民智未开，先从改革官制入手，同时兴办各项有关事宜，作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模，再定立宪实行期限。
2.立宪团体的成立。
清廷预备立宪诏书颁布后，立宪派奔走相告，额手称庆。为了促进宪政，在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（907），梁启超在日本东京成立“政闻社”，在宣言中提出四大政纲（）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称“政闻社所指之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心，其对于国家，绝无扰紊治安之举！”②表示决心同清廷合作推行宪政。不久，政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团，光绪三十四年（908）被清廷下令查封。
与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（90）， 《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局979 年版，第 页。
载泽《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4 册，上海人民出版社957 年版，第28—29 页。② 《政闻社宣言》，张枏、王忍之编《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，三联书店93 年版，第00—02、04 页。
江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延闿等在湖南成立“宪政公会”，丘逢甲等在广东成立“自治会”。他们认为，实行君主立宪，“可以安上全下，国犹可国”；并且断言“吾国自强、不自强之机，则断然取决于立宪”，“宪政必立，而吾国必强”，“宪政必不立，而吾国必亡”②。立宪团体的成立，成为清末宪政运动的推动力量。
3.《宪法大纲》的颁布。
清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（90），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说自从“法令既定，诏敕所颁，一仍**政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪**之别，卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。
这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实③，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即9 年）将颁布宪法，于97年召开国会，实施宪政。
光绪三十四年八月一日（908 年8 月27 日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23 条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为（）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及 张孝若《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局930 年版，第58 页。② 《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，第57、577页。
《梁任公先生年谱长编》，第24 页。
② 《东方杂志》第3 年临时增刊，《宪政初纲》，第8 页。
③ 《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。
④ 筹备事宜清单共计92 项。见故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册，第—7 页。编定军制之权；（5）宣告戒严、发命令及使发命令之权；（）爵赏及恩赦之权；（7）总揽司法之权；（8）宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权；（9）遇有紧急之事，得发代法律之诏令及以诏令限制臣民之自由等权力。对臣民权利义务，名义上允许有言论、著作、出版、集会、结社等权利和自由，实际上除当兵、纳税义务外，对权利都作了种种限制，甚至规定皇帝有权随时颁布诏令，予以剥夺。
《宪法大纲》虽以日本明治维新时期颁布的宪法为蓝本，但它删去了日本宪法中对天皇权力限制的条款。在编纂结构上“首列（君上）大权事项，以明君为臣纲之义。次列臣民权利义务事项，以示民为邦本之义，虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷”。所以，大纲自始至终贯穿着“君为臣纲”、“皇权至高无上”的中心内容，它与封建君主**的体制没有什么不同，只是用成文宪法的形式加以确认，使之披上一件“合法”的外衣，以示立宪政治。
第二阶段光绪三十四年至宣统三年八月（908—9 年0 月）
在《宪法大纲》颁布不久，光绪帝、慈禧太后先后死去，不满三岁的溥仪“入承大统”，光绪之弟、溥仪之父醇亲王载沣监国，为摄政王。预备立宪进入第二阶段。载沣监国摄政后，重申继续进行预备立宪。
.咨议局的成立。
宣统帝继位后，依照9 年预备清单，在次年成立各省咨议局。还在光绪三十三年（907），清廷就下诏筹设咨议局。光绪三十四年（908），公布《咨议局章程》、《咨议局议员选举章程》。宣统元年（909），明令各省一律成立咨议局。于是各省纷纷筹办，到是年八月，除新疆外，各省先后宣告成立咨议局。
按照《咨议局章程》规定，咨议局是“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨的”机构。其职权为（）议决本省应兴应革事件；（2）议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加；（3）议决本省单行章程规则的增删和修改以及权利的存废；（4）选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件；（5）公断和解本省自治会的争议事件；（）收受自治会或人民陈请建议事件等。从上述职权看来，咨议局似乎具备了地方议会的雏形，但在实际运作中，清廷从来没有把它当成议会。第一，清廷只把它视作各省议员指陈通省利弊的舆论机构。当时兼管咨议局筹办事务的首席军机大臣奕指出“咨议局仅代表一省之舆论，尚非国家议院之比”。“咨议局之设..性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之计，将来开设议院时，..其各省咨议局或改省议会或改为自治议会，..固不以今日之咨议局当之也”。表明它是一个过渡性临时机构。第二，明确规定各省督抚对咨议局有控制权。按规定，咨议局对督抚仅有建议权而无监督权，因此所定的议案“采纳与否，凭诸督抚”，只有经过督抚同意，才能生效。如双方意见不一致，则督抚将全案“咨送资 《大清法规大全·宪政部》4。
《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》下册，第70、7 页。 奕劻《遵旨议复考察宪政大臣于式枚奏请咨议局章程折》909 年9 月，宪政编查馆印行单行本。政院，以待决定”，而资政院议事均须请旨裁夺，其可否裁夺之权仍在君上。不仅如此，各省督抚还有监督咨议局选举及会议之权，如咨议局“议事有逾越权限，不受督抚劝告者”，督抚可令其停会；又如咨议局所议事件有“轻蔑朝廷情形”、“妨害国家治安者”，督抚得奏请解散②。咨议局对督抚的违法行为既不能提出质问，又不能进行弹劾，只能呈请资政院核办。所以，从督抚对咨议局权限来看，尤如长官控制部下，本省一切大政方针，任凭督抚说了算，咨议局不过空发一通议论而已。第三，对议员规定严格的选举条件。按规定各省议员人数，“以各该省学额总数百分之五为准”，但“宁、苏两处漕粮最重，而学额较少”，另分别给江宁增加9 名，江苏增加23 名。议员产生方法，采用复选法，对选举人和被选人资格加以严格限制。选举人除规定属本省籍男子年满25 岁以上外，还须具备下列条件之一（）在本省办理学务及其他公益事务满三年以上并著有成绩；（2）在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上的学堂毕业并有文凭；（3）举贡生员以上的出身；（4）担任过七品以上文官、五品以上武官而未被参革；（5）在本省拥有5000 元以上的营业资本或不动产。此外，非本省籍年满25 岁以上的男子，必须在本省居住0 年以上并拥有0000 元以上的营业资本或不动产。被选举人除上述条件外，还须年满30 岁以上的男子，属本省籍贯或寄居0 年以上。从上述条件限制看，劳动人民的选举权和被选举权完全被剥夺，但对资产阶级有利，许多立宪派人士当选为议员，他们中的头面人物大都当上了议长。第四，在实际运作上，各地方督抚采取限制的态度，往往通过的议案提交督抚后，“如泥入海，消息杳然”。江苏咨议局开会5 天，议决议案4 件，经两江总督和江苏巡抚审核，得到答复的仅是无关紧要的7 件。对于弹劾督抚的奏章，清廷以处分官员乃朝廷大权，咨议局不得干预而加以拒绝。更有甚者，督抚根本不通过咨议局擅自行事。如宣统二年（90），湖南发行公债，事前不交咨议局讨论，就直接奏请度支部发行，就是一个显著例子。
从上述几个方面，清楚地看出咨议局不具备地方议会的性质，它是清朝地方督抚控制下用以点缀所谓民主的舆论机构。虽然如此，它的成立，一面为资产阶级和一切要求改革的人们提供了一个讲坛，他们议论时政，揭露清廷的**无能，加速了宪政的步伐；另一面，客观上为提高人们的民主思想觉悟，促进革命运动的发展起了推进作用。
2.资政院的设立。
资政院是清廷仿效西方议会模式而加以改头换面的全国性舆论机构，是西方资产阶级代议制在中国最早的尝试。
光绪三十三年（907），清廷颁布谕旨筹设资政院，并派溥伦、孙家鼐为正副总裁进行筹备。宣统二年九月（90 年0 月）在北京正式成立，到宣统三年八月（9 年0 月）武昌起义爆发后，前后召开两次常年会，通过《十九信条》，选出袁世凯为内阁总理大臣。
成立资政院的目的，在《资政院院章》总纲中写道“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”。而在《院章》编纂大臣的奏折中说“国民义务以纳税为大宗，现在财政困难，举行新政何一不资民力，若无疏通舆论之地，② 《咨议局章程》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》下册，第77、8 页。 《各省咨议局议案纪略》，《东方杂志》第 年第3 号。
《资政院院章》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立案档案史料》下册，第30 页。则抗粮闹捐之风，何自而绝？”可见，成立资政院的真实目的并不在于“预立上下议院基础”，而在于扩大财政收入，弥补亏空，疏通上下舆论，制止抗粮抗捐风潮，维持封建统治秩序。在院的组成上，除议员外，设正副总裁、秘书长、秘书官，内置秘书厅，厅下设机要、议事、速记、庶务四科及附设图书馆。但《院章》规定，总裁“以王大臣著有勋劳通达治体者”，副总裁“以三品以上大员著有才望学识者”，由皇帝特旨简充；秘书长由正副总裁“遴保相当人员，请旨简放”；秘书官由正副总裁“遴员奏补”，分管各科事务。在议员产生上，《院章》规定，分为“钦选”和“民选”两种，各00名。“钦选”00 名中，宗室王公世爵为 名，满汉世爵为2 名，外藩王公世爵为4 名，宗室觉罗为 名，各部院衙门官为32 名，硕学通儒为0名，纳税多额者为0 名。“民选”0O 名中，由各省咨议局议员中按0∶比例互选产生，经督抚核准后，方能有效。在职权上，《院章》规定，主要讨论奉旨特交事件，国家岁出岁入预算事件，税法及公债事件，新定法律及嗣后修改（宪法不在此限）事件，人民陈请（但必须瓞具说帖，并取具同乡议员保结）事件。在行政关系上，行政部门不对资政院负责，资政院对行政长官的质问须经正副总裁同意才能行使。行政部门若有侵夺资政院权限或违背法律，资政院亦无直接纠弹或更有效的加以阻止，只能请旨裁夺。在立法上，资政院无权制定或修改宪法等。
从上述规定看，资政院还不是正式的议院，只是作为议院成立前的雏形。这个雏形名义上是清廷的“舆论”、“民意”机构，实际上是皇族统治者玩弄立宪的装饰品。但它的成立，毕竟扩大了立宪派和要求实施宪政的人们的活动地盘。
3.国会请愿活动。
各省立宪派在清廷预备立宪期间先后多次发动速开国会请愿活动，以促成宪政的实现。随着各省咨议局的成立，他们利用咨议局这个合法机构的名义，首先由江苏咨议局议长张謇带头联合3 省咨议局议员组成“国会请愿联合会”，又同各省政团、商会、海外华侨代表组织“国会请愿代表团”，于宣统元年十二月、二年五月（90 年 月、 月）两次向清廷请愿，并以孙洪伊为代表向都察院递交请愿书，要求“速开国会，组织责任内阁”，“颁布议院法及选举法，以期一年内召集国会”。清廷以“财政困难，灾情遍地”为由加以拒绝。宣统二年九月（90 年0 月），资政院在京开幕。他们又上书资政院，提议设立责任内阁，召开国会，同时呼吁各省当政大员给予支持。为了壮大声势，又在许多城市发起请愿运动。各省督抚鉴于实权逐渐削弱，且召开国会呼声愈来愈高，由云贵总督李经羲串通程德全、锡良等人，取得8 省督抚的同意，也联电清廷，主张召开国会，速组责任内阁。资政院在立宪党人的活动和哀求下，先后通过“请开国会案”和“陈请速开国会具奏案”，请求清廷在宣统三年（9）召开国会。清廷慑于各地请愿和资政院以及地方督抚的压力，被迫于十月三日（ 月4 日）宣布将预备立宪期限缩短为五年，并声称“此次缩定期限，系采取各督抚等奏草，又由王室大臣等悉心谋议，请旨定夺，洵属斟酌妥协折衷所当。缓之固无可缓，急亦无可再急，应即作为确定年限，一经宣布，乃不能再议更。”同时下令“现经降旨以宣统五年（93）为开设议院之期，所有各省代表人等，著民政部 《东方杂志》第7 年第 号《文件一》，第5—7 页。
及各省督抚剀切晓谕，令其即日散归，各安职业，静候朝廷详定一切，次弟施行”。企图以此来缓和内外矛盾，维持封建统治秩序。
对清廷宣布缩短预备期限，立宪派以为立宪有了指望，纷纷返回本省，但湖北的汤化龙、湖南的谭延闿、四川的蒲殿俊等却坚持即开国会的主张，并试图在京再次进行请愿。东三省也有许多代表到达北京。清廷命令将东三省代表押解回原籍，又将试图再次请愿的天津学界请愿同志会会长温世霖“发戍新疆，交地方官严加管束”。至此，国会请愿活动消沉下去。
4.《重大信条十九条》的颁布。
清廷发布缩短预备立宪期限谕旨后，宣统三年四月（9 年5 月）首先公布《新内阁官制》。按照新官制组成的内阁，是以皇族为主导地位的内阁，人们称之为“皇族内阁”。
“皇族内阁”的成立，表明清廷无意实行君主立宪政治，从而暴露了皇族集权的用心，引起立宪派的强烈不满。但他们还没有绝望，又以各省咨议局联合会名义上书力争，说“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁”。但得到回答是“黜陟百司，系皇上大权，议员不得妄加干涉。”②立宪派纷纷感到失望，一部分人开始转向革命阵营。
辛亥革命爆发，以摄政王载沣为首的清朝统治集团慌了手脚，赶忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，改组内阁，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。
《十九信条》按其内容来说，比《宪法大纲》有很大变化。（）对皇帝权力作了较大的限制。其中虽仍称“大清帝国皇统万世不易”，“皇帝神圣不可侵犯”，但对实际权力作了种种限制，如规定“皇帝之权，以宪法所规定者为限”，而宪法则由资政院制定；“皇帝继承顺序，于宪法规定之”；“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”；“皇室经费之制定及增减，由国会议决”；“皇室大典不得与宪法相抵触”等。从而限制了皇帝的立法权和行政权，使皇帝权力较《宪法大纲》大为缩小。（2）大大提高了未来国会的权力。《十九信条》规定立法权属于国会，“宪法由资政院起草议决，由皇帝颁布之”；“宪法改正提案权属于国会”。同时规定国会有监督行政权，“官制官规以法律定之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”，如果“总理大臣受国会弹劾时，非解散国会，即内阁辞职”。国会有权决定国家预决算和皇室经费制定及增减，并规定国会对国家军事和外交活动有参与权；对陆海军调动“须依国会议决之特别条件，此外不得调遣”；对国际条约“非经国会议决，不得缔结”，“但宣战、媾和，不在国会期中者，由国会追认”。根据这些规定，国会权力大为扩大，皇帝权力大为缩小。《十九信条》与《宪法大纲》相比，两者之间有较大的差异。第一，两者所处情况不同。《宪法大纲》草于君权未衰、民权未张之日，而《十九信条》成于革命兴起、民气横溢之秋。前者充分体现君主至上，后者贬抑君权，伸张民权。第二，两者实行的政体不同。《宪法大纲》采取日本式的二元君主立宪模式，君主在立法和行政上拥有极大的权力，而《十九信条》则采取 《宣统政纪》卷45。
《咨议局联合会第二次呈请代奏皇族不宜总理内阁折》，《时报》宣统三年六月初三日。② 《宣统政纪》卷3。
《重大信条十九条》，《清朝续文献通考》卷400，《宪政》八。
英国式的虚君共和制，实行议会政治，责任内阁。第三，两者所起作用不同。《宪法大纲》仅作为将来制宪的原则，其本身并无法律效力，制定时也未经过一定的法律程序，而《十九信条》则不然，它是在国会未开前，由代行国会职权的资政院经过一定程序制定，然后由皇帝公布，具有一种法律效力，可以说具有临时宪法的性质。但在人民权利上，《十九信条》与《宪法大纲》一样只字未提，这就清楚地反映出两者在本质上是一样的。
《十九信条》的颁布，是清末阶级斗争激化的产物。它充分证明“革命无疑是天下最权威的东西”②，能够夺得和平请愿所得不到的东西，能够迫使敌人作出让步。清廷正是慑于武昌起义后迅速汇合的革命洪流，不得不抛出《十九信条》，以求免于灭顶之灾。
《十九信条》颁布后，资政院规定代行国会权力，选出袁世凯为内阁总理大臣，组成新内阁代替“皇族内阁”，企图以此来挽救清朝的命运。然而，革命的洪流势不可挡，92 年2 月2 日，清帝被迫宣布退位。中国二千多年的封建**制度也随之告终。
② 《论权威》，《马克思恩格斯全集》第8 卷，第344 页。
第二节民国初年的宪政武昌起义与《鄂州约法》的颁布武昌起义胜利后，迫切需要组织新政权来领导革命斗争。八月二十日（0月 日），起义的第二天，缺乏政治经验的革命党人邀请湖北咨议局议员和地方绅商举行会议，决定成立军政府，推举军政府都督。会上，领导起义的“各军领袖，佥以资望浅，谦让未遑”，咨议局议员刘赓藻趁机提出“统领黎元洪现在城内，若合适，当寻觅之。”结果，推出与革命无关的原湖北新军协统黎元洪为都督、咨议局议长汤化龙为民政部长。
湖北军政府成立后，宣布改国号为中华民国，改年号为黄帝纪元409年，发布《告全国父老书》，号召推翻清朝统治。八月二十六日（0 月7日），公布由汤化龙起草的《中华民**政府条例》。条例共六章二十条，基本内容为（）军政府下设军令、军务、参谋、政事四部，直接“受都督之指挥命令”；（2）军政府发布命令，任免文武官员，“均属都督大权”；（3）一切军政要务，“由都督召集临时参议会或顾问会议决施行”；（4）都督兼总司令，握有绝对军事指挥权；（5）将政务部权限扩大，改为政事部，下设外交、内务、司法、交通、文书、财政、编制等七局。
按照这个条例规定，完全把革命党人和发动起义人员排挤出政权以外，因而遭到革命党人的强烈反对。九月初四日（0 月25 日），军政府不得不再次开会，重新《改订暂行条例》，增加军事参议会来限制都督的权力，设立稽查员稽查各部门，取消政事部，改原来的各局为部，直辖都督。这样，汤化龙得到一个没有实权的闲职，从而加强了革命党人的力量，初步改变了旧官僚、立宪派把持政权的局面。
湖北军政府成立不久，同盟会领导人宋教仁从上海到达武昌。居正、孙武、刘公等人立即同宋教仁商议制定约法，作为中华民国中央政府成立前的临时根本办法。于是，由宋教仁连夜起草，经过讨论后，由军政府颁布，取名《鄂州约法》。
《鄂州约法》分总纲、人民、都督、政务委员、议会、法司、补则七章六十条。它以资产阶级民主、自由、平等思想和三权分立学说为指导原则，描绘了一幅以总统制为蓝本的资产阶级共和国方案。其主要内容为（）规定政权体制由都督及任命的政务委员会、议会（约法施行三个月建立）、法司三者构成，即采取行政、立法、司法三权分立的原则。（2）规定都督由人民公举，任期三年，连选连任，一次为限。其职权包括总揽政务，制定并公布法律（在议会未开以前），对外宣战、讲和，统治水陆军，依法任命官员，宣布戒严、大赦、特赦、减刑及复权，并对议会负责。但发布命令、条例，须经国务员副署，方能生效。（3）规定议会由人民选举议员组成。其主要职责为制定法律，议定条约，审理预决算，向政务委员提出条件、质询和弹劾等权力。（4）规定人民享有言论、集会、结社、信教、通讯、迁徙等自由，以及选举都督、议员、任官、考试、选举与被选举、保有财产、著作等权利，同时还有纳税、当兵的义务。
张难先《湖北革命知之录》，第2 页。
见杨玉如编《辛亥革命先著记》，科学出版社957 年版，第232—23 页。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一部带有宪法性质的法律，是我国法制史上第一次公开承认人民权利的文件，它以基本法的形式从根本上否定了清朝封建君主**制度和立宪派主张的君主立宪制度，确定了资产阶级的民主共和制度。虽然这部约法在当时急剧变化形势下未能实施，但它的制定充分表明，资产阶级革命派要在中国建立资产阶级民主政治的强烈愿望。“各省都督代表联合会”的召开与《临时政府组织大纲》的制订武昌起义和湖北军政府的成立，推动了全国革命形势迅速发展，湖南、陕西、山西、云南、贵州、江苏、浙江、安徽、山东、四川等省先后宣布独立，并相继成立军政府（或都督府），清皇朝开始全面崩溃。形势的发展，迫切需要建立一个统一的中央政府作为领导全国革命斗争的中心。建立全国性政权的活动，分别在武汉和上海两地进行。