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7.外交政策。

    太平天国奉行独立自主平等的外交政策。咸丰三年（853），太平天国在答复英使文翰的信中公开宣布“天下为一家，四海之内皆兄弟也。彼此之间既无差别之处，焉有主从之分”。“无论协助我天兵歼灭妖敌，或照常经营商业，悉听其便”③。咸丰四年在另一答复中又指出不但允许英国通商，“万国亦许往来通商，但通商者务要凛遵天令”，即要遵守太平天国的法律法令，并到指定地点办理，严禁鸦片贸易，“害人之物为禁”④。当外国侵略者居心叵测地向洪秀全兜售他们帮助太平天国打清朝，但要求事成之后“平分土地”的阴谋时，洪秀全断然地说“事成平分，天下失笑；不成之后，引鬼入邦”，坚决拒绝了外国侵略者的利诱。当外国侵略者撕下“中立”的假面具，帮助清朝军队进攻时，太平天国就英勇地坚决地予以反击，曾打得侵略者“屡受挫败”，“敛兵不动”；武装到牙齿的“洋枪队”，被打得几乎全军覆没；法国将军蒲鲁特和美国的华尔，也在战争中被击毙。这充分表明了中国人民英勇抗击外国侵略者的爱国主义精神。但由于历史条件和阶级的局限性，太平天国的领袖们在很长一个时期内，对外国侵略者的本性认识不清，看不到他们联合封建统治者以压榨中国人民和绞杀革命的罪恶阴谋，因而对之缺乏应有的警惕，结果吃了大亏。

    司法制度 《太平天国》第 册，第233 页。

    ② 《贼情汇纂》，《太平天国》第3 册，第250 页。

    ③ 《太平天国文选》，第83、84 页。

    ④ 《太平天国答复英国三十条并责问五十条诰谕》，转引自《中国近代对外关系史资料选辑》上卷第 分册，第29 页。

    《李秀成自述》，《太平天国》第3 册，第838 页。

    太平天国司法由各级官员兼理。天王为最高裁判者，王、侯、丞相等都行使审判权，各王府还设有刑部尚书、典刑、典牢等专职官员，负责具体的司法工作。在地方，总制和监军都兼理“狱讼”。各级乡官也有权“催科理刑”，“悉设公堂刑具”。②定都天京后，有了一定的诉讼程序。《天朝田亩制度》曾规定“各家有争讼，两造赴两司马，两司马听其曲直。”如果不服，由上级乡官逐级审理。如“既成狱辞”，军帅须逐级上报，直至天王，天王命军师、丞相、检点及典执法等详核其事，如无出入，再由这些人报请天王降旨主断，或生或死，或予或夺，军师遵旨处决。这种不分案件性质难易和审级的繁琐程序，不可能也无必要完全按其进行。据有关著述记载，“刑人必问供”，具禀侯王，经天王批准，由翼王（石达开）交翼殿刑部尚书盖印，“赴天牢提人处决”。在地方，一般案件都由郡的长官总制决定。

    太平天国在官署“大门走廊内置大鼓两面，凡受害伸冤或要申诉的人均可自由击鼓，要求首长主持公道”②。起诉手续简便，凡有“入告者，随即坐堂，听审颇明允，..不索讼费”③。审理案件，一般都公开进行，允许人们旁听。据目击者记载“这些法庭毫无例外地是最严格最公正的。令人憎恶的场面，清朝衙门的..如施于原告、被告、犯人的酷刑之类，全被废除。原被告两造及证人全都当面对证。”重视调查证据。“囚犯和诉讼人全都具有依法进行辩护的权利”④。公正判处，“所有的审判全都以是非曲直为准则，而不拘囿于条文，因此很少发生欧洲法庭中因法律上的专门术语及诡辩经常所导致的显然不公正的现象”⑤。

    在处理重大案件时，一般要召集群众大会或发布文告，说明罪犯所犯罪行及为什么惩罚，有时还让罪犯当众坦白认罪，以教育群众。

    太平天国有时也秘密审讯，甚至假借天父下凡审判。这是落后的一面。

    ② 《天朝田亩制度》，《太平天国》第 册，第322 页。

    《贼情汇纂》，《太平天国》第3 册，第2 页。

    ② 呤唎《太平天国革命亲历记》下册，上海古籍出版社，第457 页。

    ③ 《养拙轩笔记》，引自979 年7 月20 日《光明日报》载《法庭上人人平等》一文。④ 呤唎《太平天国革命亲历记》下册，第45—457 页。

    ⑤ 呤唎《太平天国革命亲历记》下册，第45—457 页。

    第三节中华民国的法律制度（92—99 年5 月4 日）

    南京临时政府的法制建设与改革（92 年元旦—3 月）

    （一）主要立法南京临时政府一成立，就很重视其法制的建设与改革。它以孙中山的三民主义，资产阶级的“三权分立”、“天赋人权”和“自由、平等、博爱”等思想为指导，在短短的三个月内，除颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时约法》外，还制定了30 来件除旧布新的法律、法令。主要有.行政法规。

    南京临时政府建立后，为健全组织，统一官制，先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》，各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局官制，规定了中央行政各部的组织，部长、次长、司长和各科的职责权限，以及各级官员分别委任办法。强调选用官员“唯才能是称，不问其党与省”。命令撤销初在各地方设立的“军政分府”，将各省都督府所属之行政各部改为“司”，主管民政、财政；军事由另设的司令部专管，使军、政分开。经参议院同意或议定，正式公布了《南京府官制》、《参议院法》（8 章，05 条）等法律。同时发布了革除前清官厅中关于“大人”、“老爷”称呼的命令，指出“官厅为治事机关，职员为人民之公仆，本非特殊阶级，何取非分之名称。”规定以后均以官职相称，民间普通称呼为先生或君。

    2.保护私有财产，振兴实业法令。

    南京临时政府为“安民心而维大局”，重视保护私人财产。

    92 年 月28 日，内务部发布《通饬保护人民财产令》，规定“凡人民财产房屋，除经正式裁判宣告充公者外，勿得擅自查封”。后又明确规定凡在民国势力范围的人民，以及确未反对民国的前清朝官吏，其财产均归个人享有；确无反对民国之实据的现任清朝官吏，其财产归民国政府保护，候本人投归民国时归还本人②。没收已入民国范围的清政府官产，查抄仍为清朝官吏而又反对民国政府、虐杀革命人民者的财产，归民国政府所有。

    南京临时政府认识到“实业为民国将来生存命脉，..不能不切实经营”③。故在中央设立实业部，在省设立实业司，并先后颁布了“慎重农事”令和一些发展、保护实业的规章和办法。如允许并鼓励人们自出资金兴办实业，鼓励农垦，保护民族工商业，勉励华侨在国内投资，并协助维持一些有困难的企业等等。反映了资产阶级力图发展民族资本主义的要求。

    3.维护人权、严禁贩卖“猪仔”法令。

    以临时大总统名义先后颁布了《通令开放蛋户、惰民等许其一体享有公权私权文》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》和《令外交部妥筹禁绝贩卖猪仔及保护华侨办法文》等。令文从“天赋人权， 《孙中山全集》第2 卷，中华书局982 年版，第9 页。

    《南京临时政府公报》第27 号，《辛亥革命资料》，中华书局9 年版，第2 页。② 《南京临时政府公报》第 号令示，《辛亥革命资料》，第42—43 页。③ 《南京临时政府公报》第8 号，《辛亥革命资料》，第59 页。

    胥属平等”的资产阶级人权观出发，反对封建等级压迫和“无理之法制”，宣布取消清律对各类所谓“贱民”的特别限制和歧视，规定水上居民（蛋户）、惰民、丐户、义民（奴）、优倡、隶卒等均享有选举、参政、居住、言论、出版、集会、信教之自由等一切公民权，不得稍加歧异。严格禁止买卖人口，令文要求以后“不得再有买卖人口情事”，违者罚，“从前所结买卖契约悉予解除。..不得再有主奴名分”。令文反对帝国主义蹂躏我国人民，把大批华人当作“猪仔”贩卖出国，致“陷入沟壑”。为“尊重人权，保全国体”，特令有关方面严禁、妥筹杜绝贩卖猪仔和保护侨民办法。这些法令反映了当时中国人民反对帝国主义、封建主义的奴役，维护民族尊严，以及广大侨胞的要求。

    4.维护治安、整顿军纪法令。

    南京临时政府建立不久，就以南京卫戍总督和陆军部名义颁发《告示》、《维持地方治安临时军律文（附军律及示谕）》等条令，严禁任意掳掠、**妇女、杀害无辜良民、擅封民屋财产、抢劫民财，违者枪毙；勒索强买、私斗杀伤者论情抵罪；私入民宅、行窃、赌博、纵酒行凶者罚；严禁私募军饷，违者严惩不贷。并“示谕”“倘敢在外滋事，即属不法军人，定即按律惩办..如有匪徒假冒，一律严拿重惩。”②孙中山在即将解职之前，还以临时大总统名义发布了《令各都督保护人民生命财产电文》，指出各地存在的种种不法行为，特申准许受害人“按照临时约法来中央平政院陈诉，或就近向都督府控告。一经调察确定，立予尽法惩治，并将罪状宣告天下，以昭儆戒”。但是，其效果甚微。

    5.改革司法法令。

    第一，禁止刑讯。禁止刑讯令文揭露了前清刑讯的残酷和野蛮“日糜吾民之血肉以快其淫威。”规定今后“不论行政、司法官署及何种案件，一概不准刑讯。鞫狱当视证据之充实与否，不宜偏重口供。其从前不法刑具，悉令焚毁”。并要“不时派员巡视，如有不肖官司，..，重煽亡清遗毒者，除褫夺官职外，付所司治以应得之罪”。②第二，革除体罚。禁止体罚令文指出“体罚制度，为万国所摒弃，中外所讥评”，应“迅予革除”③。规定以后“不论司法、行政各官署，审理及判决民刑案件，不准再用笞、杖、枷号及其他不法刑具。其罪当笞、杖、枷号者，悉改科罚金、拘留”④。

    以上，反映了资产阶级革命派用资产阶级的法律观和人道主义，反对并取代清朝“苛政酷刑”的愿望，有其进步意义。

    .改革教育和社会恶习法令。

    孙中山认为“学者国之本也，若不从速设法修旧起废，鼓舞而振兴之，何以育人才而培国脉。”⑤南京临时政府教育部先后发布了《关于普通教育暂 《南京临时政府公报》第27 号令示，《辛亥革命资料》，第2 页。② 《南京临时政府公报》第7 号，《辛亥革命资料》，第49—50 页。

    《南京临时政府公报》第52 号，《辛亥革命资料》，第383 页。

    ② 《南京临时政府公报》第27 号，《辛亥革命资料》，第25—2 页。③ 《南京临时政府公报》第35 号令示，《辛亥革命资料》，第270—27 页。④ 《南京临时政府公报》第35 号令示，《辛亥革命资料》，第270—27 页。⑤ 同上书，第42 号，《辛亥革命资料》，第3 页。

    行办法及课程标准》、《禁用前清各书通告各省电文》等改革教育的法令，宣称将从前各类“学堂”一律改为学校，“监督”、“堂长”一律称校长；初等小学可以男女同校； 要求各种教科书“务必合乎民国宗旨”，清朝所颁布的教科书一律禁用；“如学校教员遇有教科书中不合共和宗旨者，可随时删改”，或呈请主管部门通知该书局改正”。令文还鼓励私人办学、奖励女学，准许创设蒙、回、藏学校等。

    与此同时，还先后颁布了晓示人民限期剪辫、劝禁缠足、厉行禁烟和禁赌等命令。指出“鸦片流毒中国，垂及百年。推其为害之烈，小足以破业殒身，大足以亡国灭种”②；“赌博为巧取人财，既背人道主义，尤于现时民生多所妨害”③；缠足“残毁肢体，阻阏血脉，害虽加于一人，病实施于子姓”。“害家凶国，莫此为甚”④。因此，要求革除这些恶习。严禁种吸鸦片，不改悔者即将剥夺其“一切公权”⑤。除人民宴会游饮集合各场所，一律不准赌博，“倘有违犯，各按现行律科罪”。对于故意违反缠足令者，予其家属以相当之处罚。这些表现了资产阶级革命派革除社会恶习的迫切心情。

    （二）司法组织和诉讼制度南京临时政府依《临时政府组织大纲》和中央各部及其权限，中央设立司法部，省设司法司，主管民刑诉讼事件，户籍，监狱，以及其他一切司法行政事务，监督法官；设临时中央审判所，行使审判权，在地方设立各级审判厅和检察厅，实际上多由地方行政机关兼理司法。后《中华民国临时约法》规定，法院由临时大总统及司法总长分别任命的法官组织之，依照法律审判民事案件及刑事案件。

    关于审级，仍采取四级三审制。孙中山在一令文中指出“四级三审之制，较为完备，不能以前清曾经采用，遂尔鄙弃。”所“拟于轻案采取二审制度，..殊非慎重人生命财产之道”。并强调“上诉权为人民权利之一种”。

    南京临时政府曾拟出了《中央裁判所官制令草案》、《律师法草案》。

    从有些记载看，当时有些地区已实行合议制、律师辩护制度、陪审和审判公开等制度。《中华民国临时约法》进一步明确规定“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”；“法官在任中，不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职”。即以不得转职和减薪来保障法官无所顾忌地行使其职权。

    总之，南京临时政府力图革除封建旧制，建立类似资产阶级国家的法律制度，所颁布的法律、法令具有民主主义性质，有历史进步意义。但因其地方政权大多操在旧官僚、军阀和立宪党人手中，所以大都未被贯彻实施。北洋政府的法律制度（92 年4 月—99 年5 月4 日）

    《南京临时政府公报》第4 号，《辛亥革命资料》，第23 页。

    ② 同上书，第30 号，《辛亥革命资料》，第243 页。

    ③ 同上书，第29 号纪事，《辛亥革命资料》，第235—23 页。

    ④ 同上书，第27 号令示，《辛亥革命资料》，第280 页。

    ⑤ 同上书，第27 号令示，《辛亥革命资料》，第25 页。

    《南京临时政府公报》第29 号纪事、第37 号令示，《辛亥革命资料》，第235、280 页。（一）主要立法袁世凯于92 年3 月0 日宣誓就任临时大总统时，就借口“民国法律未经议定颁布”，下令前清所有施行之法律及《新刑律》，“除与民国国体抵触各条应失效外，余均暂行援用，以资遵守”。同年4 月3 日，参议院开会议决，“当新法律未经规定颁布以前”，“所有前清时规定之《法院编制法》、《商律》、《违警律》，及宣统三年颁布之《新刑律》、《刑事民事诉讼律草案》，并先后颁布之《禁烟条例》、《国籍条例》等，除与民主国体抵触之处应行废止外，其余均准暂时适用”。“嗣后凡关民事案件，应仍照前清现行律中规定各条办理。”惟须由政府饬下法制局，“将各种法律中与民主国体抵触各条签注或签改后，交由本院议决施行”②。实际上准许援用前清施行的一切法律、条例，包括尚未颁布的《刑事民事诉讼律草案》等。从同年4 月30 日公布的《删修新刑律与国体抵触各章条》来看，所谓“删修”，不过是将《大清新刑律》改名为《暂行新刑律》，删除了“侵犯皇室罪”一章和维护皇室特权的一些条款，以及《暂行章程》5 条、“制书”、“御玺”等字；改律文中的“帝国”、“臣民”、“复奏”、“恩赦”等词为“中华民国”、“人民”、“复准”、“赦免”等。其主要内容没有什么改变。这样，就把前清的《新刑律》变为北洋政府的《暂行新刑律》了。北洋政府在援用前清法律的同时，还根据新的需要，设置专门的法律修订机构，展开频繁的立法活动。主要立法有.刑事立法。

    北洋政府很重视刑事立法，特别是袁世凯既鼓吹“隆礼”，又强调“重典”。除颁布《暂行新刑律》、《暂行新刑律施行细则》（92 年8 月2日）外，又陆续公布了一系列严刑峻法，以加强镇压和威慑人民。《徒刑改遣条例》、《易笞条例》公开恢复了封建社会长期施行、清末宣布废除的流、遣、笞等刑罚。《惩治盗匪法》扩大和加重了《暂行新刑律》中有关规定的刑罚凡“强盗”、“匪徒”犯刑律或本法所规定的特别重罪，均“处死刑”，“得用枪毙”；驻军在其驻地发现上述罪犯，必要时，“得由该高级军官审判之”。随后颁布的《惩治盗匪施行法》又规定依上法“审实”或“查获”的案犯，如认为“案关重要”或对“维持公安有重大关系”等，“得先摘叙犯罪事实”，电报核准，“立即执行”；对于“成股盗匪”，除由军警“临时格杀”以外，凡拿获者，即由军警长官“立即审判、执行”。《暂行新刑律补充条例》（94 年2 月24 日颁行）不仅恢复了《清新刑律》的“暂行章程”的内容，而且加以扩大。如其中规定三人以上，携带凶器，共同犯刑律有关规定者，“各依本刑加一等”，并“得加至死刑”等。此外，还颁布了《缉私条例》、《私盐治罪法》（94 年2 月）、《陆军刑事条例》（95 年3 月）、《海军刑事条例》（95 年4 月）等单行法律条例。95 年，“法律编查馆”迎合袁世凯厉行专横、图谋复辟帝制的意志，复请日人冈田朝太郎参加，拟定了一个刑法草案。其中特别增加了“侵犯大总统罪”、“私盐罪”（因盐利“岁入与田赋相埒”）、“亲属加重”各一章，以及“奸通无夫之妇”罪等。98 年设立的“修订法律馆”，以该草案是处于袁世凯**淫威之下制定的而加以否定，依当时形势，“参考各邦立 《南京临时政府公报》第4 号，《辛亥革命资料》，第308 页。

    ② 转引自《中华民国立法史》，正中书局937 年版，第59 页。

    法”，又拟出了第二个刑法草案。这个草案，搬用了较多的资产阶级的刑法原则和条款，较前一个有所发展。但是，这两个草案都未能公布施行。

    2.行政立法。

    北洋政府为加强对人民的钳制和统治，强化社会治安，控制官吏，维护其统治秩序，先后颁布了不少行政法律、法令，如《戒严法》（92 年2月）、《官吏服务令》（93 年 月）、《治安警察法》（94 年3 月）、《预戒法》（94 年8 月）《狩猎法》（94 年9 月）、《出版法》（94年2 月）、《司法官惩戒法》（95 年0 月）《违警罚法》（95 年月）以及《律师应守义务》（95 年7 月公布，9 年0 月修正）等。依《戒严法》宣布戒严时，“警备地域内”，凡“与军事有关系者”，该地的行政司法事务“管辖权属于该地之司令官”，其行政和司法官也“须受该地司令官之指挥”；“在接战地域内”，该地的一切行政及司法事务的管辖权，都须“移属于该地之司令官”，民、刑案件也“由军政执法处审判之”，并“不得控诉及上告”。在戒严地域内，司令官还有权停止集会或新闻杂志图画之发行；禁止民有物品“可供军需之用者”的输出；有权拆阅邮信电报；可以“不论昼夜”，“侵入家宅、建造物、船舶中检查之”等等。《治安警察法》规定禁止私制、私运和私藏军器或爆烈物；未成年人、妇女、小学教员、学校学生、僧道和宗教教师以及陆海军军人等，不得加入政治结社或“政治集会”；禁止工人要求增加工资或罢工的集会。政治结社、政治集会必须预先呈报登记，甚至有的并不涉及政治的集会、屋外集会和集体游戏等也都在禁止和取缔之列；如果违反，就要被判处徒刑或罚金。《预戒法》还规定，警察机关及县知事对于无一定职业及不知检束之人得行预戒令；违犯此令的，要处以罚金或拘役。上列种种，就为北洋军阀以各种借口，剥夺人民的民主权利、抢掠人民的财物，实行军事独裁统治开了方便之门。3.民事立法。

    北洋政府除沿用前清现行律中关于民事有效部分外，还颁布了一系列确认和维护私人权益的法律、条例，如《验契条例》、《矿业条例》、《国有荒地承垦条例》、《森林法》和《著作权法》等，并组织力量编纂民法典。除95 年由法律编查会编成《亲属编草案》外，其他各编（总则、物权、债、继承）草案，直到925 至92 年才全部告竣，但均未正式颁行。

    4.商事立法。

    北洋政府统治时期，战乱频繁，工商业屡受涂炭，很不景气，但也有一定发展。为了确认和保护地主、军阀、买办阶级经营的商业利益，其商事立法较前有所发展，先后公布的有《公司保息条例》、《商人通则》、《修正公司条例》、《商业注册规则》和《证券交易所法》等。

    5.诉讼立法。

    北洋政府一开始援用清末的民、刑事诉讼律（草案），后陆续公布了一些修改条例，如《民刑诉讼律草案管辖各节》、《修正各级审判厅试行章程三条》、《民事非常上告暂行条例》、《地方审判厅刑事简易庭暂行规则》、《县知事审理诉讼暂行章程》、《县知事兼理司法业务暂行条例》、《行政诉讼法》和《陆军审判条例》等等。

    此外，还公布了维护外国人在司法上享有特权的《酌定华洋诉讼办法》和《法律适用条例》等。

    在审判实践中，还援用判例和解释例审判案件。被援用的数量越来越多。

    北洋政府的立法，反映了封建地主和买办阶级的意志，以更加严厉镇压人民的反抗活动，保障军阀厉行**统治，维护地主官僚买办阶级和帝国主义的利益为主要内容。在法律编纂上，初步形成了宪法（约法）、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法的“六法体系”。

    （二）司法的主要特点北洋政府有名目繁多的司法机构普通法院仿照资产阶级国家的法院组织形式建置，按规定设初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级，实行三审终审制；并于各审判厅内设同级的检察机构，负责侦查、起诉和监督审判等。但实际上并没有设置初级审判厅，而地方审判厅及其分厅除在一些大、中城市设立外，也多未设立，所以初级和地方审判厅管辖的案件实由县知事兼理。

    兼理司法法院即在未设立普通法院的县由县知事兼理司法业务，下设承审员辅助之。

    特别法院主要是军事审判机关和一些地区如哈尔滨等特别法院。此外，还设有平政院，依《行政诉讼法》审理行政诉讼案件。

    依照法律，规定了各类法院管辖案件的范围、应遵守的诉讼原则和程序，如公开、辩护、上诉等，但大都流于形式，特别是基层法院都未认真执行。北洋政府统治者为了厉行**统治，进行武力统一，极力扩大军事审判机关的权力，不仅把反对其统治的人们，以各种借**付军事法庭审判，即使本应由普通司法机关受理的一般案件（如财产纠纷、通奸等），也常被军事审判机关强行提出，直接审判。警察机关也不经法定手续，可把查获的案件，擅自判决，罚款结案。所谓普通法院、兼理司法法院的活动，实际上大都为大小军阀及其代理人所操纵和掌握。一位亲历者记载说“军队警察私擅逮捕监禁”，不是“先有罪而后有刑”，而是“先有刑而后有罪”；“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不服从也；是所谓人权保护，悉凭有力者之喜怒，不得不假借检察官之权力以行之，羁押后又得任其宰割”。其司法之黑暗，于此可见。

    罗文干《狱中人语》上编，第53—54 页。

    第十一章中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制，是以君主**政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。大致说来，从道光二十年（840）鸦片战争后，到宣统三年（9），经历了四次重大的变化。

    总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（8 年月20 日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。

    总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖，但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务，后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等，总揽了全部洋务事宜。其权势与地位，凌驾于六部之上，颇似军机处。在总理衙门设立以前，清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后，清廷才开始有了专门的外交机构，尽管它带有半殖民地色彩，但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。

    在这以前，清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。

    由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构，从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化，在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之也，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销覈而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赏赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政铁路，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。从这段记载看，清廷各部职权由此相对缩小，甚至名不副实，形同虚设，总理衙门成为包揽一切的机构。所以，外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”，这表明清朝中央机构开始发生变化。

    “新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败，丧权辱国的《马关条约》的签订，使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨，掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。

    从光绪十四年（888）到光绪二十四年（898），康有为先后七次向光绪帝上书，历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月，光绪帝下诏进行变法。在变法期间，他下令删改则例，裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。这一系列改革和措施，遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败，并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆发，八国联军的侵华，《辛丑条约》的签订，以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台，向清皇朝发起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运，被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年（90）底，清廷发布“变法”上谕，推行“新政”。三月，清廷成立督办政务处，作为规划“新政”的机构。随后，改总理衙门为外务部，“班列六部之前”。光绪二十九年（903），设练兵处，划一全国新兵训练；成立财政处，谋求统筹全国财政，解决财政困难；设立商部，将矿务铁路总局并入。光绪三十一年（905），设立巡警部，统理全国警务；设立学部，管理全国教育。在这期间，先后裁撤东河河道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及通政司，归并詹事府于翰林院，裁汰各衙门胥吏差役，停止捐纳买官，废除科举制度，设立学堂，派学生出国学习等等。

    这一时期的新政，是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革，使清朝政权机构发生了很大的变化，一些旧机构被撤销了，一些新机构设立了，传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。

    “预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（905），清廷宣布“预备立宪”，派载泽等五大臣出国考察政治，设立考察政治馆。次年，五大臣回国后，向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日（9 月 日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时，派载泽等编纂官制，命各省督抚派员参议，后又派奕、瞿鸿 等总司核定。经过一番讨论，由奕等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日（ 月 日），清廷宣谕按照奕等厘定的新官制进行改革。（）改巡 《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。

    警部为民政部，户部为度支部，兵部为陆军部，刑部为法部，理藩院为理藩都，大理寺为大理院，都察院为都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管审判，都御史负责“纠察行政缺失，伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，工部并入商部，取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变；（5）准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等。除外务部官员缺照旧外，各部堂均设尚书 员，侍郎 员，满汉不分。这种改革，表面上仿照西方资本主义三权分立的体制，设立内阁（行政）、大理院（司法审判）和准备设立资政院（立法），实际上“大权统一于朝廷”，仍以军机处为“行政总汇”②。

    在这次改革中，还有一个重要变化，即废除了清初三法司制度，实行四级三审制。所谓四级，即城乡■局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院。所谓三审，即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及200 两银价以下民事诉讼案件，由初级审判厅审判，不服，上诉到地方审判厅进行二审，不服，上诉到高等审判厅进行终审；徒、流、死刑由地方审判厅初审，不服，由高等审判厅进行二审，不服，由大理院进行终审判决。高等审判厅不受理初审词讼案件，大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。因此，刑部改为法部后，变为管理司法行政；大理寺改为大理院后，变成最高审判机关。同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅，都察院不再参预会审和稽察事务。稽察由总检察厅、各级检察厅行使，从而形成较为完整的近代化司法系统。

    在改革中枢政治体制的同时，慈禧太后命奕等续订各省官制，进行地方政治体制改革。奕等拟订的《各省官制通则》，于光绪三十三年（907）颁布。改革的基本内容是“各省按察使改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道及分设审判厅，增易佐治员”。并由东三省先办，直隶、江苏两省择地试办，其余各省“均由该省督抚体察情形，分年分地请旨办理，统限十五年一律通行”。

    在省辖区域，按“区划广狭，治理繁简”，将所属地方分为府、直隶州、直隶厅，各省原设直隶厅有属县的，一律改为直隶州。各府所属地方分为州、县，各直隶厅所属地方为县。并将各直隶州、直隶厅及州、县所管地方划分若干区，置区官 人，管理本区巡警事务。同时，将原设的分司巡检，一律裁撤。

    “责任内阁”的成立光绪三十三年（907）秋，宣布在朝廷筹设资政院，命令地方各省筹设咨议局，同时将考察政治馆改为宪政编查馆。

    宪政编查馆直属军机处，专管调查编定东西各国宪法材料和各省政治情 《光绪朝东华录》第5 册，总第5579 页。

    ② 《光绪朝东华录》第5 册，总第5579 页。

    光绪三十三年五月二十七日《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局979 年版，第50 页。况，并负责草拟《议院选举法》、《宪法大纲》等有关法律文件。光绪三十四年八月初一日（908 年8 月27 日），公布《宪法大纲》。十月二十一日、二十二日（ 月4 日、5 日），光绪帝、慈禧太后先后死去。溥仪“入承大统”，以翌年为宣统元年（909）。以光绪帝之弟、溥仪之父载沣为摄政王监国。载沣执政后，为巩固垂危统治，采取借“预备立宪”以笼络人心，并乘机加紧集中权力于皇族的方针。他一方面通令颁布《厅、州、县自治章程》及《法院编制法》，要求务必在宣统元、二年各省成立咨议局、朝廷成立资政院，“以立议院基础”；另一方面，效法德国皇帝威廉·亨利统治办法，以皇族掌握全**队统率权，削夺汉族军阀官员的权力，罢斥权势煊赫的袁世凯，自己代理陆海军大元帅，将军政大权掌握在皇族手里，以维持岌岌可危的统治。

    宣统三年四月（9 年5 月），清廷慑于各方面的压力，不得不颁布《新内阁官制》，撤销军机处这一君主**的权力中心，设立责任内阁。责任内阁由总理大臣、协理大臣、各部大臣组成，“辅弼皇帝担负责任”。内阁会议由总理大臣主持，设政事堂为会议场所，规定颁布法律、敕令及有关国务的谕旨，须经总理、协理大臣会同有关部务大臣副署，涉及各部的事务，由全体阁员副署，才能发生效力。

    新内阁体制，在总理、协理大臣之下，设丞 人，综理各务，所属有承宣厅和制诰、叙官、统计、印铸四局。新内阁设外务、民政、度支、学、陆军、海军、法、农工商、邮传、理藩等十部，各部尚书一律改称大臣。同时，裁撤内阁、会议政务处、宪政编查馆，改礼部为典礼院、监务处为监政院、军咨处为军咨府，增设弼德院等。

    至此，清廷中枢以新官制代替了旧官制。责任内阁的成员是总理大臣奕，协理大臣那桐、徐世昌，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学部大臣唐景崇，陆军大臣■昌，海军大臣载洵，法部大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。在这些阁员中，满族贵族8 人，蒙古贵族 人，汉族官员4 人，满族贵族8 人中，皇族又占 人。因此，它是一个以皇族为中心的内阁，人们称之为“皇族内阁”。

    皇族内阁成立后，遭到各方面的强烈反对，张謇、汤寿潜等人以各省咨议局联合会名义上书说“以皇族组织内阁，不合君主立宪公例，请另简大员，组织内阁。”资政院也上奏称“内阁应负责任，国务大臣不任懿亲”等。这时武昌起义爆发，各省纷纷响应起义。清廷为了摆脱困境，只得取消现行内阁章程，解散奕为首的皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理，组织“责任内阁”。清廷军政大权全部落入袁世凯手中。

    袁世凯掌握军政实权后，“一方面挟北方势力，与南方接洽；一方面借南方势力，以胁制北方”。经过南北双方多次谈判，在革命党人妥协下，达成了协议。宣统三年十二月二十五日（92 年2 月2 日），清帝被迫下诏退位。从此，结束了清朝20 多年的封建君主**统治。

    张国淦《辛亥革命史料》，龙门联合书局958 年版，第289 页。

    第二节太平天国的政权机构天国中枢职官太平天国最高领导者是天王。天王下设王、侯两等爵位。设军师、丞相、检点、指挥、将军、总制、监军、军帅、师帅、旅帅、卒长、两司马等2级职官。最初职官不分文武，兼理军政。到咸丰三年（853）定都南京后，职官才进一步健全，开始将军政分开，分军师、丞相、检点、指挥、将军为朝内官，即中央官；分总制、监军、军帅、师帅、旅帅、卒长、两司马为守土官，即地方官。朝内官军师至检点既可以在中央政府任职，又可以领军出外作战和处理地方政务。王、侯可以世袭，职官不能世袭。丞相可以升侯，侯可以升王，丞相升侯升王后，地位虽起变化，但职务不变或另授官职。但是，丞相、检点、指挥、将军，只是一种官阶，不是具体职务。职务的大小主要根据所派工作的情况而定。如丞相官虽高，可是在中央政府中没有参加和决定政务的权力，如果奉命出征，则赋予独当一面的军政全权。此外，东王以下的兄弟，都称国宗，后辈称国朝。国宗又有闲散和提督军务之分。国宗的官阶，一般与丞相相等。

    太平天国职官，到咸丰六年（85）天京事变后，发生了变化。先是王、侯的变化。咸丰六年（85）天京事变前，太平天国只封了七个王，除南王冯云山、西王萧朝贵在战争中牺牲，豫王胡以晃病死于江西外，东王杨秀清、北王韦昌辉、燕王秦日纲死于天京事变，只剩下翼王石达开。天京事变后，“合朝同举翼王提理政务，众人欢悦”。但天王对翼王主持政务，并不放心，封长兄洪仁发、次兄洪仁达为安、福二王，“挟制翼王”，使石达开被迫出走，引起朝臣的不满。洪秀全不得已取消长兄、次兄的王爵，到咸丰九年（859）春再也没有封过王。同年，洪秀全的族弟洪仁玕到了天京，不到一月，封为干王，总理天国政务。洪仁玕虽是拜上帝会最早创始人之一，但未参加金田起义，未经历战争锻炼，不为朝中功臣所服。洪秀全为了平息功臣们的不满情绪，先后封陈玉成为英王，李秀成为忠王，蒙得恩为赞王。到同治元年（82）以后，“日封日多，不问何人，有人保者俱准。..无功偷闲之人，各有封王”。甚至“由广东跟出来的都封王，本家亲戚也都封王，捐钱粮的也都封王，竟有二千七百多王”②。由于滥加封王，不仅没有平息将士的不满，反而造成政治军事上“散漫不可制”③、指挥失灵的严重局面。与王爵变化的同时，侯的地位也发生了变化。太平天国前期，侯的地位仅次于王。后来，太平天国领导者为了固结众心，设置义、安、福、燕、豫、侯六等爵位，侯的地位大大降低。在六爵中，义、安两爵在咸丰十年（80）以前是一种很高的爵位，一般有功之臣才能得到封赏。后来“动以升官升爵为荣，几若一岁九迁而犹缓，一月三迁而犹未足。..自兹以往，不及一年，举朝内外，皆义皆安，更有何官何爵可以升迁地耶？”④从此，太平天国爵位 《李秀成自述》，《太平天国》第2 册，神州国光社954 年3 月版，第792、830 页。 《李秀成自述》，《太平天国》第2 册，神州国光社954 年3 月版，第792、830 页。② 《黄文英自述》，《太平天国》第2 册，第857 页。

    ③ 李鸿章《复彭雪琴侍郎》，《李文忠公全书·朋僚函稿》卷。

    ④ 洪仁玕《立法制宣谕》，《太平天国史料》，第47—48 页。

    愈封愈滥。

    与此同时，官阶也相应地增多。大约在咸丰十年，六爵之上又增设天将、朝将、主将、佐将等官职。

    太平天国奉行“天下多男人，尽是兄弟之辈，天下多女子，尽是姐妹之群”男女平等原则，在设立男官的同时，建立了女官。女官共分0 级，即军师、丞相、检点、指挥、将军、总制、监军、军帅、卒长、管长，其中将军以上为中央执事官，将军以下一般是统率女营或管理女馆的官员。

    天国中枢机构太平天国在南京建立政权后，设立的中枢机构主要有天王府、东王府、北王府、翼王府、燕王府和豫王府。在各王府中，除天王府外，都设有吏、户、礼、兵、刑、工六部，并置尚书进行管理，其中惟有东王府各部尚书颁发印信，余则不过胥吏。

    太平天国政权组织，从各王府来看，天王府应是最高国务管理机关，但事实上并没有行使这一职能。这是由于东王杨秀清具有“代天父传言”的权力，其政治地位仅次于洪秀全，在永安诏令中又明文规定诸王“俱受东王节制”。定都南京后，并没有改变这一规定。所以，各级官员除奏谢恩赏文件直达天王府外，一切军政事务奏章都呈东王府，或者呈北王府、翼王府转呈东王府，由杨秀清裁决，有时韦昌辉、石达开也参加意见、议定，然后由东王或者杨、韦、石三人会衔上达天王，天王照准，通令全国全军执行。事实上一切军政事务的决策取决于东王府，因而东王府便成为太平天国实际上的最高国务机关。

    天京事变后，洪秀全亲自主持政务，天王府才成为最高国务机关。因而又在天王府下增设六部，分管天国政务。其中各部主要官员命名为天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。并在各部之前均冠以“殿前”二字。

    咸丰七年（857）石达开离天京出走，洪秀全乃设督率等官、为朝官之长，不久改为掌率。掌率设正、又正，副、又副

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