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经济。949 年，全国国营工业企业固定资产占全部工业企业固定资产的80.7％。
由于没收官僚资本的工作是有准备、有步骤、有组织、有秩序进行的，人民政府接管之后又对企业进行了初步改革，并采取一些恢复生产的措施，因此，这些企业的生产很快得到恢复和发展。如天津市，解放时人民政府接收工厂9 个，资金和原料都严重缺乏，经人民政府多方努力，仅半个月便先后复工生产。产品质量和劳动生产率都有不同程度的提高，许多产品产量，949 年比解放前增加几倍，以解放前最高月产量为00，949 年 月，钢锭产量为404.，锰铁为703.5，印刷品为590，布为25.2，再制盐为373。中纺公司次布率由8.48％降低到4.87％，每件纱用棉量由207.5 公斤减至200 公斤。在交通方面，到949 年 月底，解放区内修复通车的铁路达544公里。
保护民族工商业，是三大经济纲领之一。解放区除军火工业、货币金融 孙健《中国经济史—近代部分》，人民大学出版社989 年版，第759 页。等一些事业由政府专营外，其余事业允许私人经营，鼓励扶助私人工商业发展生产。在价格、税收政策方面，照顾私营厂商利益。在工资政策方面，贯彻“劳资两利”的原则。政府大力修复铁路、公路、水运，恢复交通运输，保护商旅安全。随着解放战争的胜利进程，解放区扩大且连成片，帝国主义侵略势力被赶跑了，封建制度被废除了，并取消了各种苛捐杂税，统一的国内市场逐步形成。农民翻身解放分得土地，购买力增加。所有这些条件和因素，都为民族工商业的恢复发展创造了机遇。石家庄947 年 月解放时私营工业和手工业700 多家，私营商业500 多家，948 年分别发展到700 多家和200 多家。北京949 年工业开业户数比948 年增长0％。天津解放后仅两个月，90％以上的私营工厂开工生产，949 年底私营工厂、作坊达00 余家，职工79882 人，比刚解放时分别增加29％和9％。哈尔滨948年2 月登记的2092 家工业企业中，一年中盈利者占2％，收支持平者占30％，亏损者只占7.5％；登记的927 家商业企业中，盈利者占74％，收支持平者占9％，亏损者占7％。
同时，解放区政府通过控制原料、商品货源和市场以及利用行政管理等手段，限制私人资本主义工商业的不利或有害于国计民生的经营活动。如压低商业利润，提高工业利润；减少迷信品、奢侈品的生产；取缔烟馆业等。还依靠国营工商业，利用经济手段，打击投机活动，稳定市场。
3.财政金融的统一。解放战争时期，解放区财政仍然遵循“发展生产，保障供给，集中领导，分散经营，军民兼顾，公私兼顾，生产和节约并重等项原则”。农业税占解放区财政收入的绝大部分。老解放区相继进行了土地改革，土地大体上已经平分，华北、西北等解放区把农业统一累进税制改为“比例税制”，按标准亩数（如华北人民政府规定年产量0 市斗为一标准亩）征收定量农业税。同时保留了统一累进税制规定的诸如按常年产量计税、实行一定的免征点和各种优待减免办法等。此外，还征收各种工商业税，如出入口货物税、酒税、烟草税、交易税、工商业营业税及所得税等。但这类税收所占比重较小，陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥等解放区，一般只占总收入的％至5％，山东、苏皖、华南等解放区则稍高一些。随着大城市的解放，工商业税收有较大增长，但在总收入中的比重仍不高。例如晋察冀解放区，948 年工商业税占总收入的0％左右。
财政支出仍然本着“取之于民，用之于民”，“取之合理，用之得当”
的原则，大部分用于革命事业的急需。随着解放战争的进展，特别是947年战略反攻之后，解放军发展到200 多万，而且对一切不抵抗的国民党军政人员采取“包下来”的政策，又急待恢复交通和重要生产事业，因此财政支出大增。新解放区因生产遭到破坏，能够征收上来的税收有限。为了克服财政困难，解放区民主政府一方面大力发展经济，另一方面不得不增加老解放 《**选集》第4 卷，第7 页。
区的税收。947 至948 年，老解放区农民负担一般占粮食产量的5％至22％，949 年稍有降低，仍占7％至8％。老解放区人民对解放战争作出了不可磨灭的贡献。
金融方面，老解放区大都建有银行，有些新解放区也建立了银行。解放区银行发行货币，94 年后把国民党政府发行的法币作为外汇来管理，吸收一些法币到国统区采购物资，禁止法币在解放区市场上流通。947 年下半年开始，战争引向国统区，法币膨胀日甚，解放区对法币实行少吸收、多推出的政策。948 年8 月，国民党政府发行金圆券，晋察冀、晋冀鲁豫解放区银行停收法币和金圆券。通过货币斗争，解放区货币币值提高。冀中地区，948年 月上旬晋察冀边币与法币比值为∶5.，到8 月下旬增至∶775。8 月晋察冀边币和金圆券比值为∶25，到 月变为∶30。解放区市场摆脱了法币和金圆券的影响。由于解放战争规模不断扩大，财政支出激增，解放区财政收支难以平衡，不得不靠发行货币来弥补，通货膨胀在所难免。但是解放区银行始终慎重控制货币发行总量，解放区掌握有一定数量的粮食、布匹等用以平抑物价，因此解放区物价大体平稳，波动不大。如西北解放区，948年物价上涨一倍，同期国民党统治下的西安，物价上涨了400 多倍。
解放区长期以来处于分割状态，财政金融一直是分散经营的。随着解放战争的胜利发展，解放区逐渐连成大片，使解放区财政金融的统一既有了可能又有了必要。几大解放区先后召开财经会议，首先统一各区内的财经工作。94 年，晋察冀、晋绥、山东的渤海区、晋冀鲁豫的银行实行通汇。947年春，晋察冀边币与冀南币、山东北海币建立汇兑关系和兑换所。948 年，各大解放区内的货币按固定比价混合流通。在东北解放区，停止发行冀热辽边区长城银行长城币和旅大地区关东银行关东币，以东北银行东北币为主币，三种货币混合流通，并逐渐收回长城币和关东币。在华北解放区，晋察冀边币和冀南币混合流通，晋察冀边币停止发行，以冀南币为主币。在华东解放区，停止发行苏皖边区华中银行华中币，统一流通山东解放区北海银行北海币。在西北解放区，停止发行陕甘宁边币，以晋绥边西北农民银行西北农民币为主币。在中原解放区，统一流通中州农民银行发行的中州币。948年2 月，各解放区联合财经会议召开，决定成立中国人民银行，统一发行货币。除东北银行和中州银行暂时保留下来外，华北、西北、华东各解放区银行一律改为中国人民银行，原华北银行为人民银行总行，发行人民币。949年3 月中州农民银行改为中国人民银行中原区行，停发中州币，人民银行回收各解放区发行的旧币，到新中国成立时，旧币已经不多，形成了人民币的统一市场。
与此同时，解放区积极开展城市金融业务，其方针是稳定物价，严格管理金融市场工商业的恢复发展；加强对私营银钱业的管理，对其业务活动给予一定限制；禁止外币流通，加强外汇管理。旧中国外国银行在中国享有货币发行权，随着国民政府发行的法币、金圆券信用扫地，美钞、港币等外币在中国城市不仅成了实际上的主币，而且成了人们抢购的对象。人民解放军每解放一个城市，立即取消外国银行货币发行权，禁止外币在市场上流通。对外汇进行统一管理。
解放战争的胜利进行，为新民主主义经济的发展创造了条件；新民主主义经济的发展，有力地支持了解放战争。到949 年9 月，全国大陆基本解放。0 月 日，中华人民共和国成立，中国的新民主主义经济，在全国范围内确立。
中国新民主主义经济从无到有、由弱到强、由小到大的产生发展历程，是与中国新民主主义革命相伴随的，它的产生、发展、壮大，充分体现了这种经济形态在半殖民地半封建的中国具有顽强的生命力。中国**人勇于探索，注重实践，在革命斗争实践中，摸索出一条具有中国特色的新民主主义经济建设之路。这一经济形态符合中国国情，与中国生产力水平相适应，为广大人民群众所接受，能够调动和发挥劳动者、经营者、管理者的积极因素，注意协调方方面面的关系，这是它能够取代半殖民地半封建经济形态而在全国范围确立起来的基本原因。
第八章北洋政府的机构和制度92 年4 月至98 年 月，中华民国中央政府先后为几个北洋军阀的头目所控制、掌握，故史称北洋政府或北洋军阀政府。又因政府地点在北京，又称为北京政府。
北洋政府的政治体制，中间虽有变化，但基本上是按《中华民国临时约法》的规定建立的。
《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）规定中华民国的国体是“中华民国，由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民全体。”这一规定，从根本上否定了封建君主**制度，确认了“主权在民”的原则。因而在北洋政府的整个统治时期，除了短暂的两次流产的帝制外，名义上一直挂着“民主共和”的招牌，而实际上这个政权是官僚军阀的独裁政权。有的学者把它叫做“军绅政权”。② 《临时政府公报》92 年3 月 日。
第一节宪法北京政府时期，共有三个宪法孙中山领导制定的《中华民国临时约法》，袁世凯制定的《中华民国约法》，曹锟制定的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》《中华民国临时约法》是在92 年3 月 日，即袁世凯就任临时大总统的第二天公布的。它共有7 章5 条。各章为第一章，总纲。第二章，人民。第三章，参议院。第四章，临时大总统、副总统。第五章，国务院。第六章，法院。第七章，附则。
《中华民国临时约法》确认了“主权在民”的原则和民主共和国的国家性质。
《中华民国临时约法》肯定了立法、司法、行政三权分立的组织原则，规定国家结构由参议院、临时大总统、国务院、法院组成。《中华民国临时约法》采用责任内阁制为国家政权体制，规定总统颁布命令需要由国务员（即国务总理及各部总长）副署才能生效。《中华民国临时约法》还规定“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”人民享有人身、财产及营业、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由权，以及选举、被选举、请愿、诉讼、任官考试、纳税、服兵役的权利。
《中华民国临时约法》肯定了辛亥革命的成果，反映了广大人民群众的民主要求，符合当时社会历史发展的趋势，具有进步意义。**曾指出“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。”《中华民国约法》92 年3 月0 日袁世凯在北京举行就职典礼，就任临时大总统，并宣誓“谨守宪法”。但没过几天，他说，“法制本可以随时改良”，“约法尚有未宜，尽可俟该院新举参议员到齐后开会，再行提议修改”②。袁世凯蓄意破坏《中华民国临时约法》。
《临时政府公报》92 年3 月 日。
**《关于中华人民共和国宪法草案》，《**著作选读》下册，人民出版社98 年版，第708页。
② 《临时政府公报》92 年4 月 日。
按照《中华民国临时约法》的规定，约法施行后，限0 个月内由临时大总统召集国会，参议院即行解散。93 年 月0 日，袁世凯发布正式国会召集令，限当选参、众两院议员3 月前齐集北京。4 月8 日，中华民国第一届国会在北京开幕。7 月2 日，国会参、众两院各选议员30 人，组成宪法起草委员会，从事宪法起草工作。从8 月2 日至9 月23 日，宪法起草委员会先后讨论8 次，最后通过大纲2 条，在此基础上再详拟条文。
由于宪法一时难产，袁世凯乃胁迫国会先选他为总统，后再定宪法。93年0 月 月，国会在“公民团”的威迫下，经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。0 日，袁宣誓就职。4 日，宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利，于 日提出增修《约法》案，要求扩大总统权力。8 日，又向国会争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。3 日，《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。
《天坛宪法草案》，全文共计 章、3 条第一章，国体。第二章，国土。第三章，国民。第四章，国会。第五章，国会委员会。第六章，大总统。第七章，国务院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，会计。第十一章，宪法之修正及解释。
《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制，规定“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命，须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。”草案虽扩大了总统的部分权限，但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官，通电反对宪法草案，说“民党议员，干犯行政，欲图国会**”②。 月4 日，袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数，被迫停会。94 年 月0 日，袁世凯下令停止全体国会议员职务，国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。
94 年3 月8 日，袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。20 日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定，重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后，经过40 天的讨论修改，4 月29 日通过《中华民国约法》，5 月 日正式公布，同时下令废除《中华民国临时约法》。
《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》，因它是根据袁世凯 章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第一卷，武汉出版社990 年版，第77、79 页。② 荣孟源、章伯锋主编《近代稗海》第三辑，四川人民出版社985 年版，第 页。的意愿炮制出来的，故又有人称之为“袁记约法”，《中华民国约法》全文共0 章、8 条第一章，国家。第二章，人民。第三章，大总统。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，参政院。第八章，会计。第九章，制定宪法程序。第十章，附则。
《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制，“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会，设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用，但迄袁世凯去世，立法院始终没有成立。
由于《中华民国约法》是适应袁世凯**独裁统治需要而制定的，它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台，“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。
9 年 月 日，袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了，次日，黎元洪就任大总统，《中华民国约法》也随之废除。29 日，黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》，并下令于8 月 日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理，段祺瑞开始掌握北京政府的大权。
《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了，国会也召开了，但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《中华民国临时约法》。
《中华民国宪法》923 年0 月0 日，直系军阀曹锟为了摆脱贿选总统后的困境，公布了《中华民国宪法》，世人称为“曹锟宪法”，又因它是贿选议员制定，故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为3 章、4 条第一章，国体。第二章，主权。第三章，国土。第四章，国民。第五章，国权。第六章，国会。第七章，大总统。第八章，国务院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，会计。第十二章，地方制度。第十三章，宪法之修正解释及效力。
《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制，但与《中华民国临时约法》相比，对总统权力有的地方限制更严，如“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决，非经参议院同意，不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”，但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限，省可以制定省自治法，可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法 《政府公报》94 年5 月 日。
之规定行使之”。924 年9 月，第二次直奉战争爆发，冯玉祥发动北京政变，直系军阀统治结束，以段祺瑞为首的中华民国临时执政府成立。924 年 月24 日，临时执政府颁布《中华民国临时政府制》，2 月4 日执政府决定解散国会，取消宪法，取消约法。以后北洋军阀再未公布宪法。
见章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第 卷所载《中华民国宪法》。
第二节中央机构国会根据《中华民国临时约法》和92 年8 月0 日公布的《中华民国国会组织法》，民国议会采用两院制参议院和众议院。
参议院议员主要代表地区。由22 个行省省议会及蒙古、西藏、青海地区，中央学会及华侨选举产生，总计274 名。
众议院议员名额依各行省和地方人口的多少来定。每80 万人口选出众议员 名，不满80 万人口的省，亦可选出 名。
当时对选民有着严格的限制凡有中华民国国籍之男子，年满2 岁以上，于编制选举人名册以前在选举区内居住满2 年以上者，还需具备下列条件之一者，方可有选举众议员的选举权。条件是（）年纳直接税2 元以上者。（2）有值500 元以上之不动产者。（3）有小学校以上毕业或小学校以上毕业相当之资格者。
众议员的任职资格，除具备上述条件外，在年龄上要求必须“年满25岁以上者”。蒙、藏、青海地区须“通晓汉语者，得被选为众议院议员”。《举法》规定有下列情况者停止其选举权及被选举权（）现役陆海军人及在征调期间之续备军人。（2）现任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教师。
下列人员停止被选举权（）小学校教员。（2）各校肄业生。（3）
在选区办理选举的人员（但监察员及蒙、藏、青海之办理选举的人员多不在此限）。至于参议院议员，则“凡有众议院议员被选举之资格，年满三十岁以上者，得被选举为参议院议员”。“华侨选举会选出之参议院议员，除前项规定外，以通晓汉语者为限”。②各省众议员人选以县为单位先进行初选，后合若干初选区为选区，对初选人员进行复选后才产生。国会的职权，在“民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权”③。
《中华民国临时约法》规定参议院有下列职权（）议决“一切法律案”及“全国之税法、币制及度量衡之准则”。（2）议决“政府之预算决算”和“公债之募集，及国库有负担之契约”。（3）对大总统任命国务员及外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约及大赦，“须经参议院之同意”。（4）答复政府咨询。（5）管理人民请愿。（）向政府提出建议。（7）向 《政府公报》92 年8 月 日。
② 《政府公报》92 年8 月 日。
③ 《政府公报》92 年8 月 日。
国务员提出质问，并请政府查办官吏纳贿、违法事件。（8）弹劾总统与国务员。由于国会是两院制，它与一院制的参议院不同，故职权也分成各个单独行使（专行）和两院共同行使（共行）两类。
两院单独行使的职权有建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求；政府咨询的答复；人民请愿之受理；议员逮捕之许可；院内法规之制定②。除上列专行职权以外，《中华民国临时约法》所规定的参议院职权均为两院共行的职权。
根据《中华民国国会组织法》规定，两院开会、闭会同时进行。一般会期是4 个月，但遇特殊情况可延长。国会讨论问题，除预算、决算须先经众议院议决外，“两院各别行之”。但“同一议案不得同时提出于两院”。国会的决议，“以两院之一致成之”。如有议案被其中一院否决，则该议案“不得于同会期内再行提出”③。93 年9 月27 日公布的《议院法》，对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议，须经三读会程序；但因政府之要求，议长或议员0 人以上之动议，得省略之。如两院对于同一议案意见各异时，应各出同数委员组织协议会进行商讨，其决议两院不得再行修正。
中华民国第一届国会于93 年4 月8 日上午 时在北京举行。参议院有议员274 名，张继为议长，王正廷为副议长。众议院有议员59 名，汤化龙为议长，陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后，因在制订宪法过程中，拒绝扩大总统权力，于94 年 月0 日遭解散。
9 年 月，袁世凯死去。同年8 月 日，第一届国会在北京复会，称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统，选举冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理兼陆军部总长。后因“府院之争”，国会于97年 月2 日被黎元洪下令解散。
国会解散后，50 多名议员南下，于同年8 月25 日在广州召开国会非常会议，史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》，选举孙中山为大元帅。98 年 月2 日，非常国会议决召开正式国会，但不足法定人数。7、8 月间，非常国会引用《议院法》第七条，将未南下的300 多名两院议员解职，以候补议员递补，凑足法定人数，于9 月28 日起开会审议宪法草案。920 年 月24 日，非常国会因内部意见分歧而停会。此后，国会分裂，议员四处流亡。922 年 月陈炯明叛变，非常国会宣告结束。
与南方出现非常国会的同时，北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参 《临时政府公报》92 年3 月 日。
② 《政府公报》92 年8 月 日③ 《政府公报》92 年8 月 日。
议院”。98 年8 月2 日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的，故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统，还搞了一个宪法草案，920 年8 月30 日宣布闭会。
922 年 月3 日，黎元洪下令撤销他本人于97 年 月2 日发布的解散国会令，第一届国会第二期常会于922 年8 月 日复会，9 月8 日举行闭幕式。0 月 日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定“参议院议员任期六年，每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行，国会已形同虚设。924 年2 月3 日，北京临时执政府会议决定取消国会。从此，中国无国会。
大总统根据《中华民国临时约法》的规定，大总统是一国元首。他代表政府，“总揽政务，公布法律”；“统率全国陆海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章，并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定大总统“制定官制、官规，但须交参议院议决”；“任命国务员（按即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意，得宣战、媾和，及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案，公布法律及发布命令时，须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23 条还规定，参议院作出的决定，大总统必须公布执行；如总统不同意，而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”，总统仍须执行。根据93 年0 月4 日公布的《大总统选举法》，大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生，得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年，最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权，年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”②，方得被选为大总统。
对于这些规定，袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。94 年5 月 日，公布《中华民国约法》，以取代《中华民国临时约法》。2 月29 日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文，大大提高了总统的权力。
首先，将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”，取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
《临时政府公报》92 年3 月 日。
② 《政府公报》93 年0 月5 日。
《政府公报》94 年2 月30 日。
其次，确定“大总统任期十年，得连任”；而大总统继任人，由现任大总统推荐三人，“被推荐者之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日，“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名，宣布于大总统选举会”；②选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统，其子孙能世袭总统。
第三，扩大总统职权。规定“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定，文武职官由总统任免。“大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军。大总统定陆海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案，大总统不同意应交院复议，如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议，“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外，约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制，而规定由总统直接控制行政，行政权力超过立法权力，为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。95 年2 月2 日，袁世凯称帝，改国名为“中华帝国”，年号“洪宪”，但遭到全国各阶层的反对。9 年3 月22 日，袁世凯被迫取消帝制，仍称大总统。同年 月 日，袁世凯死去。
袁世凯死后，黎元洪“接任”大总统。以后，大总统一职有时属于最大的军阀头目，有时属于几派军阀支持的傀儡，其实际权力与法律规定相距甚远。924 年2 月，北京临时执政府在取消《临时约法》的同时，也取消了大总统称号，设“临时执政”以总揽军民政务，职权与总统相当。虽说发布命令仍要国务员副署，但仅是形式而已。
927 年，安**总司令张作霖成立“中华民**政府”，自任陆海军大元帅，代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督，国务员成了它的属吏，形成了实际上的军事独裁政府。
附92—928 年历届总统临时大总统袁世凯92 年3 月0 日—93 年0 月0 日大总统袁世凯93 年0 月0 日—9 年 月 日大总统黎元洪9 年 月7 日—97 年7 月30 日大总统（代理） 冯国璋97 年8 月 日—98 年0 月7 日大总统徐世昌98 年0 月0 日—922 年 月2 日大总统黎元洪922 年 月 日—923 年 月3 日② 《政府公报》94 年2 月30 日。
《政府公报》94 年5 月 日。
（国务院摄行大总统职） 923 年 月4 月—0 月0 日大总统曹锟923 年0 月0 日—924 年 月2 日（国务院摄行大总统职） 924 年 月3 日— 月23 日临时执政段祺瑞924 年 月24 日—92 年4 月20 日（国务院摄行大总统职） 92 年5 月3 日—927 年 月7 日陆海军大元帅张作霖927 年 月8 日—928 年 月4 日国务院（内阁）
国务院为政府机构，由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长，统称为国务员。按《临时约法》规定，国务员由总统任命，但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是辅佐总统，负其责任。当总统提出法律案、公布法律及发布命令时，国务员须副署之。
国务总理是国务员的首脑，是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案，以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”，凡各部总长发布的命令或处理问题有碍“统一”者，可以“中止之”。国务总理依其职权，还可发布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务，于地方长官之命令或其处分，认为违背法令或逾越权限者，得停止或撤销之”。国务院除国务会议外，还有直属机构和行政各部，从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命，掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收发文件，以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课，94 年 月增为八课，即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。92年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
《政府公报》92 年 月27 日。
印铸局职掌文告用纸印刷，勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造，以及刊印公报、职员录及法令全书。组**员除同法制局外，还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一，此处不一一列举。
国务院起初设十个部外交部管理国际交涉，管理居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业，监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务，监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务，管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务，监督所属各官署、公共团体的财务。
陆军部管理陆军军政，统辖陆军军人、军属，监督所属官署。
海军部管理海军军政，统辖海军军人、军属，监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务，监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖，监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政，监督所属官署及全国交通、电气事业。
93 年2 月将农林、工商两部合并为农商部。927 年 月，又取消农商部，增设农工部和实业部；把陆军部和海军部合并，并把航空署和参谋本部包含在内，改名为军事部，掌理参谋、海、陆、空军行政。
各部组**员，除总长、次长、司长、厅长外，还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部首脑，次长辅助总长工作。陆军部和海军部因是军事机构，其官员均有军衔。
94 年5 月，袁世凯撤销国务院，设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责，对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化，但因它直隶总统，凡事均听命于总统，故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢，而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部，除国务卿外，还设有左、右丞各一，其地位与国务卿相差无几，以便相互制约，对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败，9 年5 月8 日改政事堂为国务院，说是恢复旧制，事实上国务总理的名义始终没有恢复。到 月黎元洪接任大总统，内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里，军阀长期混战，随着各派军阀势力的消长，国务院总理也像走马灯一样不断更换。
924 年0 月北京政变后，段祺瑞任临时执政。 月24 日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务，统率陆海军”，对外代表民国。临时政府不设国务总理，只设国务员分掌各部，“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书，由国务员副署”，但由于国务员是临时执政任命的，所以副署只是一种形式而已。
925 年2 月2 日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，被迫复设国务院，任命国务总理，而实际上国务院仍无实权。
927 年 月8 日张作霖成立军政府，根据当天公布的《中华民**政府组织令》，“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”，国务员“辅佐大元帅执行政务”。大元帅之命令须国务总理副署，其关于各部务者须各部总长副署，但惟大元帅“任免国务员不在此例”②。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员，所以副署没有意义。
附92—928 年 月内阁更迭情况袁世凯统治时期 唐绍仪内阁92 年3 月3 日— 月29 日2 陆徵祥内阁92 年 月29 日—9 月22 日3 赵秉钧内阁92 年9 月25 日—93 年7 月 日4 段祺瑞临时内阁93 年7 月9 日—7 月3 日5 熊希龄内阁93 年7 月3 日—94 年2 月2 日 孙宝琦临时内阁94 年2 月2 日—5 月 日7 徐世昌内阁94 年5 月 日—9 年4 月22 日8 段祺瑞内阁9 年4 月22 日— 月29 日黎元洪继任时期9 段祺瑞内阁9 年 月29 日—97 年5 月23 日0 伍廷芳临时内阁97 年5 月23 日—28 日 李经羲内阁97 年5 月28 日—7 月2 日冯国璋继任时期2 段祺瑞内阁97 年7 月2 日— 月22 日3 汪大燮临时内阁97 年 月22 日—30 日4 王士珍内阁97 年 月30 日—98 年3 月23 日 《政府公报》924 年 月25 日。
《政府公报》927 年 月9 日。
② 《政府公报》927 年 月9 日。
（2 月20 日—3 月23 日钱能训代总理）
5 段祺瑞内阁98 年3 月23 日—0 月0 日徐世昌统治时期 钱能训临时内阁98 年0 月0 日—2 月2 日7 钱能训内阁98 年2 月2 日—99 年 月3 日8 龚心湛临时内阁99 年 月3 日—9 月24 日9 靳云鹏临时内阁99 年9 月24 日— 月5 日20 靳云鹏内阁99 年 月5 日—920 年5 月4 日2 萨镇冰临时内阁920 年5 月4 日—8 月9 日22 靳云鹏内阁920 年8 月9 日—92 年2 月8 日（ 92 年5 月4 日靳曾再次组阁）
23 颜惠庆临时内阁92 年2 月8 日—24 日24 梁士诒内阁92 年2 月24 日—922 年 月25 日25 颜惠庆临时内阁922 年 月25 日—4 月9 日2 周自齐临时内阁922 年4 月9 日— 月 日黎元洪复任时期27 颜惠庆临时内阁922 年 月 日—8 月5 日28 唐绍仪临时内阁922 年8 月5 日—9 月9 日29 王宠惠临时内阁922 年9 月9 日— 月29 日30 汪大燮临时内阁922 年 月29 日—2 月 日3 王正廷临时内阁922 年2 月 日—923 年 月4 日32 张绍曾内阁923 年 月4 日— 月 日（国务院摄行大总统职）
33 高凌霨代理内阁923 年 月3 日—0 月2 日曹锟统治时期34 高凌霨代理内阁923 年0 月2 日—924 年 月2 日35 孙宝琦内阁924 年 月2 日—7 月2 日3 顾维钧代理内阁924 年7 月2 日—9 月4 日37 颜惠庆内阁924 年9 月4 日—0 月3 日（国务院摄行大总统职）
38 黄郛临时内阁924 年0 月3 日— 月25 日段祺瑞统治时期39 段祺瑞内阁924 年 月25 日—925 年2 月2 日（段祺瑞以临时执政自兼）
40 许世英内阁925 年2 月2 日—92 年2 月5 日4 贾德耀内阁92 年2 月5 日—4 月20 日42 胡惟德临时内阁92 年4 月20 日—5 月3 日（国务院摄行临时执政职）43 颜惠庆内阁92 年5 月3 日— 月22 日44 杜锡珪代理内阁92 年 月22 日—0 月 日45 顾维钧代理内阁92 年0 月 日—927 年 月7 日张作霖统治时期4 潘复内阁927 年 月8 日—928 年 月3 日司法机关北洋政府采取行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政诉讼（即人民和官署之间的纠纷）由平政院受理。
审判机关北洋政府的审判机关采取“四级三审”制。即审判机关分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级；审判则分初审、二审和终审。
大理院是北洋政府最高审判机关。其判决为终审判决。大理院院长负责全院事务，并监督其行政事务；统一解释法令，但不得指挥审判官对案件的审判。
大理院因事务的繁简设立若干民事、刑事庭。各庭设庭长一人，负责本庭工作。大理院审判采用“合议制”，即以推事五人组成“合议庭”，庭长为审判长，共同进行审判。在审判中，如有意见分歧，由院长主持召开民事科或刑事科，或民、刑两科总会审判。
为了照顾边远地区，在高等审判厅内设大理分院，就地执行终审案件。
高等审判厅为省法院。厅长负责，下设若干庭。为方便本省审判，在地方上又设若干高等审判分厅。高等审判厅可受理不服
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