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《史记·陈涉世家》。

    ② 《汉书·高五王传》。

    ③ 《汉书·李广传》。

    ④ 见《湖北云梦睡虎地十一座秦墓发掘简报》附录《睡虎地四号墓木牍释文》，载《文物》97 年9 期。者，自悉而补，中道衣敝，钱用诸费称此，其苦属汉而欲得王至甚，逋逃而归诸侯王者已不少矣。”颜注引应劭释“自悉而补，中道衣敝”语曰“自悉其家资财，补缝作衣。”⑤这正说明被征发到长安服役的人，要自备衣物和“钱用诸费”，以致弄得家财耗尽。因此，他们不想作为郡县之民而想割属于诸侯，以免去远役长安之苦。

    妇女从役制服徭役与兵役，本不及妇女。但在秦时，由于连年用兵，土木建筑不已，弄得“丁男被甲，丁女转输”。西汉惠帝时，两次征发徭役以筑长安城，每次都是男女并征，事详《汉书·惠帝纪》。武帝之时，也由于“军旅数起，父战死于前，子斗伤于后，女子乘亭障，孤儿号于道，老母寡妇饮泣巷哭”②。妇女从役者之多，表明徭役剥削的残酷性已达到了无以复加的程度。

    “吏役”制所谓“吏役”制，是在汉代逐步形成的一种带有职役性质的特殊徭役制度。这种服役的“吏”，在其开始时期，还具有低级官吏和职役承担者的二重性。越到后来，特别是魏晋南北朝时期，就逐步变成了不折不扣的服役者，而且被称之为“吏户”，另立户籍，隶属官府，世代相袭，不许改业，其社会地位比一般民户还低。两汉时期，正是这种“吏户”服役制逐步形成的时期。

    两汉时期的服役“吏”，或来源国家招募，或来源于官府征发，再以之配置于各级官府。他们既承担土木建筑，又被用于从事各种杂役，还有从事屯田劳役的，更不乏采矿、冶炼、制作器物和放牧国有牲畜者。他们不同于更卒、戍卒的地方，在于其服役往往是通过其所任职务去实现的，故谓之职役；其服役的年限，比一般更卒、戍卒要长；在军队里的服役“吏”，其廪给也比戍卒要多；因而在身份方面，他们也略高于更卒、戍卒。但是，所有这些，并不改变他们作为特殊的服役者的身份性质，只是其地位的卑下、服役的繁杂和另立吏籍、世代相袭、可供赏赐等特征尚未完备化和固定化而已。在整个吏役的发展过程中，两汉时期处于其初期阶段。

    新近出土的居延汉简《建武三年候粟君所责寇恩事》简册，记载了甲渠候官粟君命令其“令史华商”与“尉史周育”二人，替他“载鱼之■得卖”。因为“商、育不能行”，于是商、育二人各出值六十石的牛一头及其他谷物十五石与四十石，都交给候官粟君（“皆予粟君”），作为他们二人雇车给粟君载运鱼之运费（“以当载鱼就直”）。粟君收到商、育二人的财物后，就不再命令他们载鱼去■得，而另外雇佣寇恩载鱼去■得出卖（“借（寇）恩为就，载鱼五千头到■得。”）上述事实，说明甲渠候官手下的令史、尉史，都是职役吏。他们一方面是下级官吏，另一方面又得为其所隶属长官服⑤ 《汉书·贾谊传》及注。

    《汉书·严安传》。

    ② 《汉书·贾捐之传》。

    参阅高敏《试论汉代“吏”的阶级地位与历史演变》，见《秦汉史论集》。役，供其驱使。华商、周育因故不能给役时，还必须缴纳财物和牛，用以折合僦值，雇人代自己应服之役。故此简所载，形象地反映了汉代服役“吏”的职役性与二重性特征。②谪戍、赀戍制戍是指屯戍边疆之役，正常的戍边，谓之“徭戍”，其名见于秦简《除吏律》。与“徭戍”相对称的，就非正常的“赀戍”与“谪戍”。所谓“赀戍”，即被依法罚充戍边之役。秦简中有“赀罪”之名，“赀”即以罚款、罚物、罚充劳役、罚戍边以抵罪之意。故罚款谓之“赀布”，罚物谓之“赀盾”、“赀甲”，罚充徭役谓之“赀徭”，罚戍边谓之“赀戍”。所谓“谪戍”，即以社会罪犯戍边。秦简《司空律》中有“非谪罪也”的提法，可见必有“谪罪”者。以谪罪者充戍，即为“谪戍”。

    关于“赀戍”，前引《秦律杂抄》“不当禀军中而禀者”，如果为“非吏也，戍二岁”；“军人卖禀禀所及过县，赀戍二岁”，即其证。“赀戍”不是终身戍边制，随罚期长短而定戍期。但是，“谪戍”却不同，它一般是终身戍边制。“谪戍”在秦简中又被称为“迁”或“迁之”。触犯刑律者，动辄有被“迁”或“迁之”的危险。被迁的地区大都在巴蜀，一旦被“迁”，就终身不还。如《封诊式》的《迁子》爰书载“某里士伍甲告曰‘谒鋈亲子同里士伍丙足，迁蜀边县，令终身无得去迁所，敢告。’”后官府的判决，果如其父所请。《史记·商君列传》云凡“乱化之民”，“尽迁之于边城”。可见谪戍之戍。”至于谪戍对象，据晁错的概括，包括如下几种人“先发吏有谪及赘婿、贾人，后以尝有市籍，又后以大父母、父母尝有市籍者，后入闾取其左。”②这里一共讲了七种人。但据《史记·秦始皇本纪》，还有“诸逋亡人”，合计为八种。其具体征发谪戍的情况是这样始皇三十三年（公元前24 年），“发诸逋亡人、赘婿、贾人，略取陆梁地为桂林、象郡、南阳，以谪遣戍。西北斥匈奴，自榆中并河以东，..筑亭障以逐戎人，徙谪实之初县。”始皇三十四年，“适治狱吏不直者筑长城及南越地。”始皇三十五年，“益发谪徙边。”③综而言之，可知秦的谪戍者包括诸逋亡人、有罪官吏、赘婿、贾人、尝有市籍者、父母尝有市籍及大父母尝有市籍者凡七种人，再加上秦末“发及闾左”的“闾左”，共八种人。其中所谓“诸逋亡人”，据云梦秦简可知又包括“盗亡”者、“囚亡”者、兵士亡者、服徭役“逋事”者及“乏徭”者、隶臣妾亡者、刑徒亡者等多种情况，故曰“诸逋亡人”，占谪戍对象八种人的绝大部分。因知秦的谪戍之制是残酷压迫、剥削劳动人民的制度④。

    到了汉代，继承了秦的谪戍之制。故居延等地出土的汉简中，屡见以刑徒及弛刑徒为戍卒者，称为“弛刑”或“弛刑士”，《居延汉简甲乙编》诸简文即多其例证，此不悉引。又《汉书·宣帝纪》、《汉书·赵充国传》、《后汉书·和帝纪》等，均有“弛刑”之名和以“弛刑”戍边之事。汉武帝 《汉书·晁错传》。

    ② 《汉书·晁错传》。

    ③ 《史记·秦始皇本纪》。

    ④ 参阅高敏《云梦秦简初探》（增订本）有关篇文。

    天汉元年（公元前00 年），“发谪戍屯五原”，天汉四年（公元前97 年）正月，“发天下七科谪及勇敢士”出征。颜师古注引张晏释“七科谪”曰“吏有罪一、亡命二、赘婿三、贾人四、故有市籍五、父母有市籍六、大父母有市籍七，凡七科也。”由此可见，汉代的谪戍对象，除无“闾左”外，其余均与秦制相同。及乎东汉，谪戍之制依然存在，故明帝、章帝、和帝和桓帝各代，均有以“郡国中都官死罪系囚”，“天下系囚”及“天子死罪”减一等以戍边之制，分别见《后汉书》诸帝纪，此不引述。至于其他谪戍对象，东汉史籍中已不见以其戍边的记载，可能已经改变，仅以减一等死罪罪人充谪戍而已。

    此外，还有早役制，即以实际上尚未成年的十五岁的人服役的制度，已于前述。这无疑是徭役极为残酷的表现之一，因为以未成年者服役，不仅是对其劳力的无偿榨取，而且是对其身心健康的最大摧残。

    如上所述，表明秦汉时期的徭役剥削是十分残酷的。一个五口之家的农民，往往“其服役者不下二人”②。特别是戍边之役，死者往往十分之六七。即使是平常的徭役，也由于“苛吏徭役”，使农民“失农桑时”③。“戍徭无已”④，“征发如雨”⑤，故官吏，宗室、贵戚、地主、富商等最希望得到的特权是免役特权。观秦汉统治者所一再发布的免除徭役的诏令，就反映了当时人们的愿望。地主、富人之所以不惜入粟、输奴婢和入羊于官府，目的也在于取得免役特权。前述贫苦农民逃役者之多，正反映了他们最不堪忍受的是徭役剥削。官府之所以重逃亡之法，也表明剥削阶级所欲极力维护者也是徭役剥削制度。因此，秦汉时期的多次农民起义，多奴隶、戍卒、刑徒、服役吏等参加，这正是反人身奴役制的表现。

    《汉书·武帝纪》及注。

    ② 《汉书·食货志》。

    ③ 《汉书·鲍宣传》。

    ④ 《史记·李斯列传》。

    ⑤ 《汉书·谷永传》。

    第十二章朝廷、郡县和封国秦汉时期的政治体制，是封建**主义的制度。从朝廷到郡县和封国，从皇帝到郡县和封国的臣民，都按着身份尊卑的不同来规定不同等级的政治地位。这是一座宝塔形的政治结构，在宝塔的顶巅是皇帝，在宝塔的最下层是广大的被奴役、被剥削的劳动人民。

    随着秦统一事业的完成，封建**主义制度得以在全国范围内推行。汉朝建立以后，仍承袭秦制，虽略有更改，但**主义的集权制度却更趋向完备。汉代以后的历代皇朝，不论其政权的组织形式如何变化，基本上都是秦汉时期封建**主义制度的演变和发展。所以，了解秦汉的政治体制，对于了解整个中国封建社会的政治体制有着特殊的重要意义。

    第一节朝廷秦都咸阳，西汉都长安，东汉都洛阳。都城是全国的政治、经济、文化中心，朝廷居于京都之内，是全国的政治中枢。朝廷是由皇帝和众多官员构成。在朝官中，又大体可分为几种类型。第一类是最高级的官员，有丞相、御史大夫、太尉，即所谓“三公”；还有职位尊崇而实际不管政务的太师、太傅、太保，即所谓“上公”。第二类是各部门的主管官员，有太常、宗正、光禄勋、卫尉、廷尉、大鸿胪、大司农、少府、太仆等，即所谓“九卿”。第三类是皇帝的亲近侍从官员，有尚书、常侍、给事中等。这类官员形成于武帝时期，武帝为加强皇权，网罗亲信，出入宫禁，参与机密，从而形成了一个决策核心，围绕决策核心的这些亲信官员，可统称为“中朝官”，丞相以下诸卿为“外朝官”。第四类是服务于宫中的官员，有太子属官和皇后属官，这类官员可统称为“宫官”。以上四类官员，都各有许多职位不等的属官，其秩六百石（相当于县令级）以上者，均可称为朝官，有资格参与朝会和廷议。他们构成了庞大的朝官队伍，皇帝则是这支队伍的总首领。这就是朝廷的组织概况。

    皇帝皇帝是君主**的象征。这一名号创始于秦始皇。据《史记·秦始皇本纪》记载秦初并天下，令丞相、御史..议帝号。丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰“..今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及。臣等谨与博士议曰‘古有天皇，有地皇，有泰皇。泰皇最贵。’臣等昧死上尊号，王为泰皇。命为制，令曰诏，天子自称曰朕。”王曰“去‘泰’著‘皇’，采上古帝位号，号曰皇帝，他如议。”制曰“可。”

    汉因秦之名号，而又有所修定和补充。据蔡邕《独断》云秦承周末，为汉驱除，自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号。汉高祖受命，功德宜之，因而不改也。

    又云汉天子正号曰皇帝，自称曰朕。臣民称之曰陛下。其言曰制诏，史官记事曰上。车马衣服器械百物曰乘舆。所在曰行在所，所居曰禁中，后曰省中。印曰玺。所至曰幸，所进曰御。其命令一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒书。

    由于皇帝名号的确定，于是其亲属均有尊号，如皇帝父曰太上皇，母曰皇太后，妻曰皇后，子曰皇太子、皇子，女曰公主，孙曰皇孙等等。

    皇帝的尊号独一无二，本身就意味着有至高无上的权力。秦汉时代除了有时因皇帝年幼庸弱而受制于母后、外戚、宦官、权臣或地方诸侯之外，在通常情况下，一切行政、立法、财政、军事大权，无不由皇帝独揽；一切任免、赏罚、生杀予夺大权也无不属于皇帝。如《史记·秦始皇帝本纪》载天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。

    汉武帝时，董仲舒又发展了儒家的君权神授说，给君权披上了一层神秘的外衣。君权与神权结合，更加强了君权不可侵犯的神圣性。当时一般的社会意识，莫不认为皇帝就是天子，是秉承天命统治人民的。如《白虎通义》卷一《爵》称“王者，父天母地，为天之子也。”《汉书·鲍宣传》也说“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元。”总之，皇帝的权力是独尊无二的，所以皇帝又称为“至尊”。除了一个虚无而人格化了的天之外，再也没有任何超越皇帝权力之上的了。

    三公和上公丞相。秦在建立封建**主义集权的官吏组织中，一个重大措施就是在朝廷内确立丞相制度。丞相作为正式官名，是由秦独创的。“丞”与“承”通，有承受之意；“相”的意思是辅助。丞相作为“百官之长”，重要的是上承天子的命令“助理万机”。

    秦自武王后，一般都设二丞相，《全秦文》卷一所载秦刻石，多列有“丞相隗林、丞相王缩”或“丞相臣斯，丞相去疾”的署名，二丞相实即左右丞相。《史记·秦始皇本纪》载始皇三十七年（公元前20 年）“始皇出游，左丞相斯从，右丞相去疾守”，即是明证。秦以左为上，左右丞相相当正副丞相。有时以中官宦者为丞相，则又有中丞相之称，如秦二世时以赵高为中丞相。“中”乃中宫宦者之称，宦者也叫“中人”，因赵高为宦者，故丞相之上冠以中字。赵高任丞相时，丞相之职不分左右，仅一中丞相。汉承秦制，但有所发展变化。高帝即位，置一丞相，十一年（公元前9 年）更名相国。孝惠、高后时置左右丞相。由于汉代以右为上，故其时右丞相为正。文帝时复置一丞相。武帝时曾一度欲置左右二丞相，但始终没有任命右丞相。总之，西汉前期基本上置一丞相。成帝时设置三公官大司空、大司马、丞相，而丞相官名仍旧。哀帝元寿二年（公元前 年）改丞相为大司徒。东汉光武帝建武二十七年（公元5 年）诏令去“大”，只称司徒。献帝建安十三年（公元208 年）复置丞相，由曹操任其职。

    秦开创和确立丞相制度，完成了战国以来政治制度方面的一个重要转变第一，彻底废除了“世卿世禄”制，丞相不但不是世袭的，而且不是终身的。丞相的任免权，完全操于皇帝之手。第二，权力进一步集中。与春秋时诸卿共掌国政相比，掌权的人数少了，开始虽有左右二丞相，实际是一正一副，权力更加集中。这样，权力比较地集中于丞相，而丞相的任免权又操在皇帝手中，相对说来，丞相制的确立加强了皇权。

    丞相的权力，在武帝以前较重，武帝削弱相权以后，逐渐变轻，但总的来看，丞相乃人臣中的最高级官吏，正所谓“一人之下，万人之上”。其职责范围，据《史记·陈丞相世家》记陈平的话说“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”这就是说，丞相所职无所不统，无所不包，上自天时，下至人事，都是丞相的职责范围。它大体有以下几个方面（）丞相有选用官吏之权。据《汉书·田蚡传》记载，“当是时丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这时的丞相几乎掌握了全部用人权，甚至引起皇帝的不满。

    （2）丞相有劾案百官与执行诛罚之权。例如武帝时丞相田蚡奏请武帝案验灌夫，武帝说“此丞相事，何请？”又文帝时申屠嘉为丞相，奏请诛杀内史晁错，文帝没有批准，申屠嘉后悔地表示没有先斩后奏。这说明丞相既有劾案百官的权力，又有自行诛罚的权力。

    （3）丞相有主管郡国上计与考课之权。丞相主管郡国上计与考课，并根据官吏治绩的好坏，奏行赏罚。由于这项工作十分重要，所以丞相府设有专人掌管其事。有时为了慎重，丞相就委托各种官员组成临时班子，以仔细考察郡国上计，询问地方情况。丞相还时常派遣掾史直接到地方考察。丞相府又是京畿各郡的上诉机关。

    （4）丞相有总领百官朝议与奏事之权。秦至西汉，凡遇重大事情，皇帝常召集百官朝议，或者群臣上议，谓之集议，由丞相主持。集议的内容很广泛，如立君、立储、封赠、赏功、罚罪、食货、选举、民政、法制、礼制、边事等等，皆可议论。集议结果，由丞相领衔奏事，皇帝裁决。

    （5）丞相有封驳与谏诤之权。丞相对于皇帝的诏令有不符合法律、制度者，有封驳谏诤之权。如，景帝欲封皇后兄王信为侯，因丞相周亚夫谏阻而未封。又如，哀帝时丞相王嘉将皇帝已下的诏书封还不行。有时皇帝不听谏阻或所议不行，便是丞相的失职，丞相就要向皇帝申请辞职。

    上述丞相职权主要在于用人和出谋定策。这是为政的要害，千头万绪的政事无不与之密切相关。

    秦虽然确立了丞相制，但在组织上还不是那么完备，丞相之下属官较少。汉代则不同，随着组织的日益健全，属官队伍日益庞大，据卫宏《汉旧仪》说到汉武帝时，丞相府已经有“吏员三百六十二人”。其中比较重要的属官是司直、长史，此外就是诸曹掾属。司直是丞相府中的最高属官，级别相当于郡守，始置于汉武帝，职掌佐丞相，监察检举，并指挥丞相府中其他属官。长史类似相府的总管，丞相府有丞相史二十人，长史为众史之长，丞相有事，常交长史办理，实为佐助丞相，署理诸曹之职。丞相政务繁忙，故设有诸曹掾属，分曹处理政务，如东曹主督察地方，西曹主领百官奏事，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹等等，其设置及职掌随着丞相职权的变化各个时期都有所不同。

    丞相地位既尊，权力又大，必然要与君权发生冲突，汉初几任丞相如萧何、陈平多能深自贬抑，故君臣之间矛盾比较缓和，但也担了不少风险。武帝开始削弱相权，一部分权力转归尚书。成帝时设三公官，相权一分为三。至哀帝时，连丞相之名也被废掉，改为大司徒。东汉光武时，尚书台正式成为朝廷最高权力机关，名为司徒的丞相有名无实，有职无权，仅备位而已。东汉末，曹操为丞相，大权独揽，皇帝如同傀儡。这时的丞相非复人臣之职，当属于另外一个问题了。

    御史大夫。御史大夫秦始皇始置，西汉因之。成帝绥和元年（公元前8年），更名大司空。哀帝建平二年（公元前5 年），复为御史大夫。元寿二年（公元前 年），又称大司空。东汉光武帝建武二十七年（公元5 年），改大司空为司空。献帝建安十三年（公元208 年）曾一度罢司空，置御史大夫，其职与司空无异。

    御史大夫是“贰于丞相”的副职，位次丞相而高于诸卿，其职责是辅佐丞相，总理国政，故当时称丞相府与御史府为“两府”或“二府”，国家一切政务多归于两府。御史大夫的职掌具体说有如下几个方面（）掌管图籍秘书。御史大夫是天子左右亲信发展起来的朝廷高级官员，从历史渊源上看与皇帝的关系比较密切。无论皇帝诏书还是臣民奏章，大都经御史承转并保存，这些机密文书实际是当时的档案，有时连皇帝大臣都感到棘手的大事，只有依靠档案中的先例，即所谓“故事”来处理。鉴于其职比较重要，凡天下图书计簿，都集中于御史府掌管。御史大夫几乎是掌握了以机密文书、档案资料为中心的国家全部图书资料。

    （2）纠察百官。考课、监察和弹劾百官，这是御史大夫的正常职权。无论是朝官还是地方官员，御史大夫都有权纠察。御史府设有专职人员负责弹劾朝官和督察地方行政，武帝时还专门从御史府中抽出人员，号曰“绣衣直指”，专办地方大狱等。

    （3）受命处理重大政事。御史大夫既是丞相副职，而丞相位高权重，皇帝不便随时差使，或甚至不愿差使，所以有些重大政事，就往往直接交予御史大夫处理。秦至西汉，一直是这种状况。

    （4）奉命督军出征。督军也是御史大夫的职责，奉命督军出征则兼有了领兵权力。如武帝征和三年（公元前90 年），御史大夫商丘成将二万人出西河伐匈奴；宣帝本始二年（公元前72 年），御史大夫田广明为祁连将军讨匈奴，皆是其例。

    西汉末年，由于中朝尚书权力的发展，御史大夫的职权与丞相一样，也逐渐转移于尚书。所以御史大夫改为大司空后，虽号为三公，但已成虚位。到光武帝改大司空为司空，司空的职务，与成帝以前御史大夫的性质大不相同，据《后汉书·百官志》说“司空，公一人。本注曰掌水土事。凡营城起邑、浚沟洫、修坟坊之事，则议其利，建其功。凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。”这时的司空已成了专管水土的官职。可见，御史大夫一职，实际只存在于秦和西汉，而真正起作用又是在秦和西汉前期。

    御史大夫的主要属官有两丞，一曰御史丞，一曰御史中丞。御史丞领御史三十人留寺，理百官事。御史中丞的职位则比较突出，在殿中兰台掌图籍秘书，外督部刺史，年领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾按章，御史大夫的主要职掌，几乎就集于中丞之职。东汉时，由于尚书诸曹的发展以及御史大夫改为司空，御史中丞分出改属少府。

    太尉。秦朝是否有太尉一职不很清楚，但相当于汉代“掌武事”的太尉是没有的。秦朝掌武事的官员有国尉，秦国尉在大将之下，地位不高。汉初开始，太尉成为武官最高称呼之一，但时置时废，并不固定。汉武帝时，罢太尉官，置大司马。成帝时，大司马地位渐次升高，位于司徒之上。东汉光武帝时复旧名太尉，灵帝末年大司马与太尉并置。

    太尉的职权是掌武事，实际上在西汉只不过是皇帝的军事顾问，太尉本身并无发兵领兵之权，也很少实际的军政职务。所以太尉的官属较少，就是太尉本职也是或置或省，大抵有军事则置，事毕即省。目的都是为了利用或限制太尉的职权，以维护君权。武帝以后，虽改太尉为大司马，其性质亦不过是加官，空有名号，并无军政实权。东汉光武帝复改大司马为太尉之后，因领尚书事，而其职权逐渐加重，于军事顾问之外，并综理军政。在东汉三公中，太尉地位最尊，属官较前也增多，据载有长史一人，署诸曹事；掾史属二十四人，各分曹理事；此外还有令史及御属二十三人，各主杂务。东汉的太尉府，实际相当于西汉的丞相府。

    上公。上公指位在三公之上的太师、太傅、太保等官。太傅，高后元年（公元前87 年）初置，中间省，至哀帝元寿二年（公元前 年）复置。太师和太保，平帝元始元年（公元 年）始置。太师、太傅、太保，虽位列三公之上，但仅为虚衔而无实权。西汉末年王莽搞所谓四辅，又加少傅一职。这些尊崇的上公，名义上是辅佐朝政，为帝王之师，实际上只是封建朝廷的装饰品。到了东汉，罢太师、太保和少傅，仅保留“太傅上公一人”，而且时置时省，掌以善导，并无常职。不过，东汉的太傅比起西汉时的地位要高，他们往往是“元功之首”或“为国元老”的国家重臣，又常领尚书事，掌握实权，所以在政治上有较大的影响。

    诸卿太常。太常，秦官。秦曰奉常，西汉改称太常。惠帝时曾一度又曰奉常。王莽时曰秩宗。东汉恢复太常之称，至建安中又称奉常。

    太常的基本职责是掌宗庙礼仪。古代以血缘关系为纽带，祭祀和军国大政的活动均集于宗庙，庙堂即是朝堂。后来朝庙分家，但宗庙祭祀仍是国家头等大事，非常严肃认真而隆重，所以主持宗庙祭祀礼仪的太常被列为诸卿之首。

    太常的另一项职责是兼管教育，负责选拔博士与博士弟子。太常员吏八十五人中，有九人“学事”十六人“守学事”，即负责教育事宜。太常的职权在两汉有分化降落之势。汉初三辅有陵庙之县均归太常管辖，从元帝起移归三辅；武帝以后考试之权渐归尚书，太常职权有了明显的削弱。

    宗正。宗正，秦始置，两汉除王莽时更名宗伯并曾一度废置以外没有什么变化。宗正是为管理皇室亲族而设的官。皇族外戚均有名籍，藏于宗正府，从西汉开始到东汉，宗室属籍一直存在，可见宗正对于名籍的保存管理相当妥善。西汉朝更对皇族外戚载有属籍者，时常加以赏赐；对于犯罪者，则削除属籍，降为平民，这些手续均由宗正办理。宗亲犯罪当髡刑以上者，先报宗正，宗正再申报皇帝，始能处置，一般司法机关则不能过问。宗正既为掌皇帝宗亲事务之官，所以任此职者不但皆为皇族，且往往是皇族中德高望重者。由于刘氏宗室人口猛增，到西汉末平帝时已有十余万人，而且分散在全国各地，掌握实权的王莽为了便于统治刘姓宗室，便在各郡国设置宗师。东汉沿袭了这一制度。

    光禄勋光禄勋，秦及汉初为郎中令，武帝太初元年（公元前04 年）改名光禄勋。光禄勋的主要职责是“掌宫殿掖门户”，为宫内总管。因其居于禁中，接近皇帝，故地位十分重要。秦二世时赵高为郎中令，就是利用这种特殊地位左右了二世。汉文帝以代王立为皇帝，夕入未央宫，当夜即拜其亲信张武为郎中令，巡行殿中，以防有变。可见此官原来是很重要的，只是后来中朝官日益增多，光禄勋的地位和实权才逐渐降落。

    光禄勋总领宫内一切，所以属官多，机构大，某些属官的地位也很高。

    一类是大夫，大夫掌议论，名目很多，有太中大夫、中大夫（后更名光禄大夫）、谏大夫等，多至数十人；一类是议郎，亦掌议论，有十二人。这些官员都是皇帝的高级参谋，其中除议郎为光禄勋属官外，其他均与光禄勋没有严密的统属关系，但因为他们的活动主要在宫内，所以习惯上列于光禄勋系统。光禄勋的主要属员，是以郎命名的属吏，有中郎、侍郎、郎中等。郎的职责是宿卫门户，出充车骑。有五官、左、右三署。汉代的郎官不仅是皇帝的亲近侍从，而且是备用官员，地方长吏令长多以郎出补，有些著名的执政大臣，如桑弘羊、霍光，也是出身于郎官。

    卫尉。卫尉，秦官，两汉期间曾有两次改名，一次是景帝初更名中大夫令，一次是王莽时更名太卫。卫尉的职务是统辖卫士，卫护宫阙之内。卫士的营房称为“庐”，就在宫墙之下。卫尉与光禄勋比较，光禄勋所领的郎官是皇帝的近侍卫队，而卫尉所领卫士，乃外围警备部队。卫尉属官，除一丞总署曹事外，主要有公车司马令，掌殿司马门，夜徼宫中，吏民上书及阙下凡所征召皆总领之；有卫士令，主卫士，东汉时卫士令分为南宫卫士令和北宫卫士令，卫士也随之一分为二。又各宫门均有司马一人，主其门警卫。执金吾。执金吾，秦名中尉，武帝太初元年（公元前04 年）更名执金吾，王莽时名奋武，东汉复名执金吾。执金吾的职掌是徼循京师，禁备盗贼，也就是说执金吾的主要任务是担任宫殿之外、京城之内的警卫和治安工作。皇帝出行时，执金吾还要充任护卫及仪仗队。《后汉书·百官志》引《汉官》曰“执金吾缇骑二百人，（持戟）五百二十人，舆服导从，光满道路，群僚之中，斯最壮矣。”这是一支浩浩荡荡的庞大队伍。东汉光武未称帝时，曾目睹过执金吾出巡的威风气势，感叹地说“仕宦当作执金吾。”由于与警卫工作有关，所以执金吾有权直接逮捕罪犯。东汉时执金吾还可循行郡县。执金吾的属官，除执金吾丞总署曹事外，在西汉有中垒令，掌宫中垒门；有寺互令，掌门禁；有都船令，掌治水，有武库令，掌兵器。西汉又有左辅都尉和右辅都尉，掌分区循缴宗师。其他还有侯、司马以及千人等，均为一般属官。东汉执金吾除保留丞及武库令之外，其余属官皆省。

    廷尉。廷尉，秦官，景帝中元六年（公元前44 年）更名大理。武帝建元四年（公元前37 年）复名廷尉。哀帝元寿二年（公元前 年）复为大理。王莽曾改名作士。东汉光武以后复曰廷尉。建安中又改为大理。廷尉的职掌是管理刑狱，为全国最高司法官。依法判罪是廷尉的职责，如果法无名文，廷尉的判例就成为“故事”，可以比作法律。地方上解决不了的案件，要上报廷尉，如果廷尉也不能解决，就要呈报皇帝亲决。廷尉在每年冬至节要亲自处理一批积案。平时如遇重大案件，由皇帝派人参与廷尉会审，名曰“杂治”。廷尉除依法判案，还掌管许多监狱。汉时皇帝对大臣有所谓“召致廷尉”的诏书，即为下狱。在这里，廷尉不仅是官名、官署名，且成了监狱的代名词。西汉武帝以后，有廷尉狱及中都官狱二十六所；东汉仅有廷尉及洛阳诏狱。廷尉属官，有廷尉正一人，主决疑狱；有左、右监，主逮捕事（东汉省右监）；有左、右平，掌平决诏狱（东汉省右平）；其他尚有许多名目繁多的掾史之属，分管具体事务。

    大鸿胪（附典属国）。大鸿肿，秦名典客。西汉景帝中元六年（公元前44 年）更名大行令。武帝太初元年（公元前04 年）改名大鸿胪。王莽时称典乐，东汉复名大鸿胪。大鸿胪“掌诸侯及四方归义蛮夷”，其实主要是礼仪方面的工作。例如诸侯王入朝时迎送、接待、朝会、封授等礼仪，乃至诸侯王的死丧赐谥及拜王嗣等，都是由大鸿胪掌管和安排。同时四方郡国上计之吏来京，也均由大鸿胪及属官管理，因为来京之吏要观光，遇上朝会大礼要参加，此正属大鸿胪的管理范围。大鸿胪下属官有诸郡邸长丞，即专为接待各地来京官员。大鸿胪所掌“归义蛮夷”，指接待或管理边区少数民族或国外的降者与使者，而重点又是朝见的礼仪。这项对外接待工作，成帝以前由典属国负责，典属国是与诸卿并列的一卿，成帝河平元年（公元前28年）罢典属国，并其职于大鸿胪。大鸿胪属官，除一丞总署曹事外，主要有行人令、译官令、别火令、郡邸长、使主客、大行治礼丞等，分别主持内外接待、翻译、食宿、礼节等。

    大司农。大司农，秦名治粟内史，汉初因之，景帝后元元年（公元前43年）更名大农令。武帝太初元年（公元前04 年）更名大司农。王莽改名义和，又改为纳言。东汉复名大司农。凡国家钱谷租税等财政收入和支出，均归大司农掌管。尤其是在西汉武帝时，大司农通过各种办法，搜罗钱财，对汉武帝的文治武功起了相当重要的作用。大司农的属官，有丞总署曹事。平帝置部丞十三人，每州一丞，主劝农桑；东汉仅一部丞，主帑藏。太仓令，主受郡国传漕谷；均输令，主均输；平准令，主平物价；都内令，主京师库藏；籍田令，主籍田事；铁市长，主铁器买卖事。另外，于各郡国还设立仓长以管仓库，设农监以管农事，设都水以管水池渔利，设铁官以管铁器制造与经营，设盐官以管盐业生产等，统归大司农管辖。

    少府。少府，秦官。两汉皆称少府，唯王莽时曾一度改为共工。少府与大司农比较，大司农是国家财政总管，收百姓租赋以供国家费用；而少府则是皇室的财政总管，收山海池泽税和经营园林手工业等以供皇室的消费。少府因系帝室之财政总管，故机构之大，属官之多，在诸卿之中居于首位，诸卿手下协助署理曹事的丞仅一至二名，少府却有六丞。其他属官，有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室、甘泉居室、左右司空、东织、西织、东园匠十六官，各有令、丞，这一类基本上是管理宫廷内各种事务的属官。有胞人、都水、均官三长、丞，胞人主供宫内肉食，都水及均官主山水之税。又有上林十池监，主监上林十池。还有中书谒者、黄门、鉤盾、尚方、御府、永巷、内者、宦者、官令、丞，这一类多本是皇帝左右亲近的宦官。东汉时，少府财政事务减少，一部分职掌并入大司农，只管杂务，不再专管帝室财政，所以机构相应缩小，属官亦有裁减。水衡都尉。水衡都尉，武帝元鼎二年（公元前5 年）初置，东汉光武省，此职仅存于西汉后期。武帝初设水衡都尉，打算以其主盐铁经营，但告缗以后，国家财政大增，收入集于上林苑，所以令水衡都尉主管上林。原来铸钱及上林由少府职掌，现在设水衡专管其事，而原属少府的某些属官，也就转归水衡都尉掌管。《汉书·王嘉传》说，元帝时“都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。”水衡钱和少府钱都是皇帝私产，加起来比国库的钱还多，而水衡又比少府多将近三分之一，说明皇室收入的大部分归水衡管了，所以水衡地位相当高。东汉初省，併大职于少府。这时因国家财政与帝室财政不再分开，少府基本上不管经济收入，水衡也随之取消。太仆。太仆，秦官，西汉皆称太仆，唯王莽时一度更名太御。太仆的职责一是掌皇帝乘舆，一是掌马政。皇帝出行时，太仆要亲自为皇帝驾车，因其常在皇帝左右，故其地位相当重要。至于太仆所掌的马政，一部分供天子用，即所谓“家马”，一部分供军国用，这是马政中的主要部分。太仆的属官，除一丞总署曹事外，主要就是一些掌马政之官。据史载西汉有六牧师菀和三十六厩，都是牧养家马和军马的大型马场。如“未央”、“家马”、“龙子”、“闲驹”、“路軨”、“承华”等，均为马场名号，各有令、丞或监、长之类的官员主管，而统辖于太仆。

    将作大匠。将作大匠，秦名将作少府，景帝中元六年（公元前44 年）

    更名将作大匠。王莽时曾改名都匠。东汉初恢复将作大匠之称，光武中元二年（公元57 年）省，章帝建初元年（公元7 年）复置。将作大匠的职责是掌治宫室，亦即掌管基本建设，如营建宗庙、宫室、陵园等，并包括宫室和陵园绿化在内。这些工程，有的相当浩大，比如起陵邑，每一新皇帝即位即开始动工，直到死去，下一帝又复如此，长年累月，无止无休。除国家正常工程之外，将作大匠还常受诏营建某些大臣的宅第，更是不胜繁忙。将作大匠的属官有丞二人，东汉减至一人。此外还有左右中侯，掌施工。有石库令，主石料保管及加工。有东园主章令，主木材及木器制作。巨大的土木工程，需要大批的劳动力，劳动力多以刑徒充之。西汉设有前、后、中三校令，东汉又增左、右校令，分别掌管工徒。

    中朝官武帝以前丞相权重，从武帝开始到宣帝，为削夺相权，搜罗亲信，逐渐形成一个起决策作用的中朝官系统，亦即朝中之朝；与之相对而言，丞相以下的朝官则为外朝，于是有中外朝之分。中朝官人员的构成基本有两类一类是所谓天子的宾客，他们在政府组织中并没有什么地位，却往往持着侍中的头衔参与机密；另一类是文武官员中的心腹之臣，武官有大司马、将军，文官有大夫、博士、尚书等，也是加上待中或给事中头衔，从而成为中朝之官。中朝官系统有一个形成发展的过程，除了大司马、大将军一度权兼内外之外，再就是典掌枢密的尚书台最后接管了丞相府的事权，尚书和侍中等官位日益隆重。兹分述如下.将军。将军一官，由来已久，开始只是高级武官的统称。在一般情况下，将军是对武将的一种尊称；在统兵作战时，将军则是指的主帅。秦汉时将军名目繁多，最尊者为大将军和骠骑将军，其次是车骑将军和卫将军，这四种名号的将军，地位相当于丞相之类的诸公；又有前将军、后将军、左将军、右将军，这四种名号的将军，相当于太常之类的诸卿。以上两类将军，均为重号将军，是皇帝的最高级武官。重号将军以外，还有许多杂号将军，或者说列将

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